L'institutionnalisation de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments comme organisation-frontière. Bureaucratisation de l'expertise et régulation des risques alimentaires, Composition du jury : Directeur de la thèse : Olivier Borraz. Président : Pierre Lascoumes. Rapporteurs : Claude Gilbert, Pierre-Benoît Joly. Autres membres : Patrick Hassenteufel, 2010.

L’Afssa a été créée par la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. Suite à la crise de l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine (ESB) de 1996, de nombreux pays européens, ainsi que les autorités communautaires, ont entrepris une profonde transformation de leurs dispositifs de régulation des risques alimentaires. De nouvelles réglementations sont venues renforcer les mesures de surveillance, d’évaluation et de contrôle des risques. Les commissions d’experts ont été réorganisées et plusieurs pays se sont engagés dans un processus de création de nouvelles institutions, qui ont souvent pris le nom d’« agences », chargées d’assurer des fonctions de veille sanitaire, d’évaluation scientifique des risques et parfois aussi de gestion, c'est-à-dire d’élaboration, de mise en œuvre et de contrôle de mesures destinées à réduire les risques. En France, l’Afssa a été conçue comme un établissement public sous la tutelle des trois ministres en charge de la Santé, de l’Agriculture et de la Consommation. Elle a reçu des missions d’évaluation des risques, d’appui scientifique et technique auprès de ses administrations de tutelle et de recherche dans le domaine de la santé animale et de l’hygiène des aliments.
La thèse porte sur la création, l’institutionnalisation et l’action de l’Afssa. Elle cherche à comprendre d’où vient cette agence, pourquoi et comment elle a été créée, comment elle est organisée et comment elle fonctionne ainsi que l’impact de son action sur la régulation des risques alimentaires. Elle porte sur la période allant de la crise de la vache folle en 1996 à la fin du mandat de son premier directeur général, en 2005.
La question sociologique centrale de la thèse est celle de l’institutionnalisation de cette nouvelle agence sanitaire, sous la forme d’une organisation-frontière, c’est-à-dire d’une organisation située à l’interface de la science et de l’action publique, redevable tant auprès de la communauté scientifique que de la communauté politique et devant gérer la frontière socialement construite entre ces deux mondes. Nous montrons comment l’Afssa s’est institutionnalisée à la fois comme une organisation scientifique, en rationalisant le recours à l’expertise en matière de sécurité des aliments, et comme un acteur politique pleinement engagé dans la défense des valeurs et des intérêts de la sécurité sanitaire. La thèse analyse les mécanismes, les effets et les contradictions de ce processus d’institutionnalisation pour comprendre la nature et l’ampleur du changement qu’a entraîné l’Afssa en matière de régulation des risques alimentaires.
La démarche empruntée est celle de la sociologie de l’action organisée, démarche inductive qui permet d’analyser en profondeur l’organisation et le fonctionnement de cette nouvelle agence et de reconstruire les logiques du fonctionnement du nouveau régime de régulation des risques alimentaires. Elle emprunte également certains concepts à la sociologie politique de l’action publique et à la sociologie des sciences et des techniques. Elle est fondée sur le recours à différents types de méthodes (entretiens semi-directifs, observation et questionnaire).
La première partie de la thèse s’interroge sur la création de l’Afssa et sur son design institutionnel. Celle-ci est replacée dans une temporalité longue avec l’analyse de l’institutionnalisation progressive, depuis le début du XXe siècle, de l’intervention publique en matière de sécurité des aliments et de l’évolution de la régulation des risques alimentaires en lien avec les transformations économiques et sociales. Si les risques alimentaires sont depuis longtemps l’objet de l’action publique, le régime de régulation des risques est caractérisé par une forte fragmentation cognitive et institutionnelle et une gestion négociée avec les acteurs économiques, dans laquelle l’objectif de sécurité des aliments reste marginal par rapport à d’autres enjeux (objectifs quantitatifs d’approvisionnement et de productivité, développement des échanges, lutte contre les fraudes et les falsifications des produits). A partir de la fin des années 1970, ce régime de régulation est fragilisé par la crise du modèle de développement agroalimentaire, l’intégration croissante dans une régulation communautaire et internationale, le développement du rôle des acteurs privés dans la gestion des risques et la montée des peurs alimentaires.
Ces transformations de long terme apparaissent comme les explications profondes de la crise de la vache folle qui éclate en mars 1996. Cette crise ouvre une période de conjoncture fluide pendant laquelle la régulation des risques alimentaires est mise à l’agenda décisionnel. Nous montrons comment l’Afssa est le produit de la conjonction de ce contexte particulier et de l’action d’une élite programmatique de la sécurité sanitaire qui met en crise les orientations, les institutions et les instruments de la régulation des risques alimentaires, conteste la légitimité des propriétaires historiques des risques alimentaires et de leur gestion, redéfinit le risque alimentaire comme un problème de sécurité sanitaire et avance une solution de sortie de crise consistant à créer une agence de sécurité sanitaire des aliments. L’analyse montre l’existence de phénomènes d’apprentissage, de diffusion et d’appropriation de principes et de modèles institutionnels étrangers ainsi que de mécanismes de path dependence, qui expliquent le design institutionnel de l’agence. Celle-ci apparaît comme une organisation hybride, inscrite dans le champ de la sécurité sanitaire mais limitée essentiellement à des missions d’expertise, de recherche et d’appui scientifique et technique aux administrations, du fait de l’instrumentalisation d’un principe de séparation institutionnelle entre évaluation et gestion des risques. Finalement, la crise apparait comme le produit des tendances longues de transformation de la régulation des risques alimentaires, un moment de précipitation de ces évolutions et comme la source de transformations d’un régime dont il s’agit d’examiner la nouveauté.
La seconde partie de la thèse porte sur l’institutionnalisation de l’Afssa en tant qu’organisation scientifique et analyse les formes et les enjeux d’un processus qui donne naissance à une bureaucratie scientifique et technique : constitution d’un organisme formel et centralisé aux moyens humains, intellectuels et financiers importants, procéduralisation de son organisation et de son fonctionnement par un système d’assurance-qualité et une démarche de normalisation, contrôle des relations de l’Afssa avec son environnement administratif et socio-économique. Cette bureaucratisation produit de multiples effets : inscription de l’expertise dans une logique de productivité, recherche de la purification scientifique, aménagement de la transparence, développement de la traçabilité, professionnalisation de l’expertise…
L’analyse porte ensuite sur le fonctionnement concret de ce dispositif d’expertise bureaucratisée. Elle met en évidence les écarts entre la norme et le fonctionnement réel des comités d’experts, le maintien de modes de fonctionnement informels, la résistance des experts à la procéduralisation de leur activité. Elle montre également la création de zones d’incertitude, enjeux des relations de pouvoir, autour desquelles se développent des tensions et des conflits. Ces derniers sont résolus par de nouvelles procédures qui renforcent encore, par un mécanisme de cercle vicieux, les caractéristiques bureaucratiques de l’agence et accroissent la relative fermeture de son dispositif d’expertise. Finalement le dispositif mis en place par l’Afssa, s’il lui permet d’assurer sa crédibilité et de gagner sa légitimité, apparait comme une forme d’expertise officielle qui renouvelle les formes traditionnelles d’une expertise scientifique au service d’une conception technocratique de la décision. Alors que les appels à la démocratisation des choix scientifiques et techniques se multiplient et que des formes d’expertise plus ouvertes sont expérimentées, l’expertise de l’Afssa, tout en étant plus indépendante et transparente, renouvelle les formes traditionnelles du recours de l’Etat aux savoirs scientifiques.
La troisième partie de la thèse analyse l’institutionnalisation de l’Afssa en tant qu’acteur politique, c'est-à-dire comme une organisation au service de la défense des valeurs et des intérêts de la sécurité sanitaire, développant une stratégie active pour transformer la régulation publique des risques alimentaires, les pratiques des acteurs économiques et les comportements des consommateurs. Nous analysons les fondements du leadership du premier directeur général de l’agence, Martin Hirsch, et montrons comment il a développé une stratégie visant à positionner l’agence à l’articulation entre évaluation et gestion des risques, à affirmer son autonomie politique et à maximiser l’étendue de ses prérogatives et de son champ de compétence. Cette stratégie se heurte toutefois à des contraintes liées à la relation de tutelle et aux résistances de certaines administrations propriétaires de la gestion des risques.
Nous montrons que l’Afssa, bien que dépourvue de pouvoirs de réglementation, de décision et de police sanitaire, a exercé un pouvoir d’influence important, tant sur les acteurs socio-économiques, vis-à-vis desquels elle utilise un répertoire d’action large, que sur les acteurs politico-administratifs. L’institutionnalisation de l’agence modifie le jeu politico-administratif et, si l’expertise de l’Afssa apparaît comme une ressource essentielle pour le gestionnaire, elle constitue également une forte contrainte, en particulier pour les services du ministère de l'Agriculture. Nous mettons en évidence à la fois les ressources que peut mobiliser l’agence, l’impact de l’expertise sur le travail administratif et la gestion des risques, les conditions mais aussi la fragilité de ce pouvoir d’influence.
L’institutionnalisation de l’Afssa dans le nouveau régime de régulation est un processus conflictuel : les conflits ont porté sur la définition, l’interprétation et les interactions autour de la règle constitutive de séparation entre évaluation et gestion des risques. Dans la mesure où l’agence et ses administrations de tutelle ne sont pas parvenues à stabiliser une définition de cette règle, qui fixerait les identités, les rôles et les pouvoirs des acteurs, la régulation des risques est caractérisée par une profonde incertitude institutionnelle. Une telle incertitude se traduit par des jeux incessants autour de la frontière entre évaluateurs et gestionnaires, entre l’expert et le décideur. Nous étudions plusieurs cas de décision en matière de sécurité alimentaire, qui permettent de montrer la diversité de l’articulation entre l’Afssa et le gestionnaire, selon les stratégies adoptées, consistant soit à transgresser la frontière théorique entre évaluation et gestion des risques ou, à l’inverse, à se retirer en deçà de cette frontière.
En conclusion, nous revenons sur le processus d’institutionnalisation de l’agence en tant qu’organisation-frontière : nous montrons comment le processus de bureaucratisation de l’expertise, qui a assuré à l’Afssa son autorité scientifique et, partant, sa légitimité politique, entre en contradiction avec la nécessaire marge de manœuvre dont a besoin l’agence pour s’institutionnaliser en tant qu’acteur se pensant comme un contre-pouvoir dans le régime de régulation des risques. Les mécanismes de renforcement bureaucratique réduisent la capacité stratégique de l’Afssa, fragilisent son pouvoir d’influence et laissent présager d’une progressive normalisation de son rôle dans la régulation des risques. Dès lors, il est possible de qualifier le changement qu’a entraîné l’institutionnalisation de l’Afssa pour la régulation des risques alimentaires, en analysant la nature, l’intensité, la temporalité et les causes de ce changement.


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