Réformateurs au quotidien : approche sociologique du travail de réforme dans la mise en oeuvre d'une nouvelle loi sur les parcs nationaux., Directeur de la thèse : Erhard Friedberg, 2014.

Réformateurs au quotidien : approche sociologique du travail de réforme dans la mise en oeuvre d'une nouvelle loi sur les parcs nationaux


I Contexte et problématique :

Près d’un siècle après la création du premier parc national à Yellowstone aux Etats-Unis (1872), la loi du 22 juillet 1960 marque la création d’un modèle de parc national « à la française ». Ce classement abouti à la délimitation d’une « zone centrale », protégée par une réglementation spécifique, et d’une « zone périphérique » dans laquelle l’Etat se doit de conduire des actions d’amélioration sociale et économique. Ce classement s’accompagne de la création d’un établissement public spécifique (noté ci-après « institution-parc national ») en charge de l’application de la réglementation et de la gestion de ce territoire dont il n’est que très ponctuellement propriétaire foncier. Sept parcs nationaux sont créés dans ce cadre entre 1963 et 1989 : Vanoise (1963), Port-Cros (1963), Pyrénées (1967), Cévennes (1970), Ecrins (1973), Mercantour (1979) et Guadeloupe (1989).

Au-delà de sa définition administrative, et selon une approche sociologique, le territoire d’un parc national (noté ci-après « territoire-parc national ») sera appréhendé en tant qu’espace d’organisation de l’action collective, espace vécu, construit social, économique et politique géographiquement délimité, constituant un système d’action complexe. Ces deux territoires, l’espace géographiquement délimité « a priori » de mise en œuvre d’une politique publique environnementale, et le système d’action territorial ne se recoupent a priori que partiellement. Or l’atteinte des objectifs de « l’institution-parc national » dépend étroitement des modalités de régulation, de coopération qui caractérisent ce système d’action complexe, ainsi que de l’évolution concrète des enjeux et des pratiques d’acteurs (groupes professionnels, élus locaux, habitants…). Pour atteindre les missions qui leur sont confiées par l’Etat, ces institutions doivent donc pénétrer et influencer les systèmes d’action territoriaux d’autres secteurs de politiques publiques (agriculture, forêt, tourisme, gestion de l’eau…), en somme agir sur la régulation et les pratiques du système d’action territorial.

Depuis 1960, plusieurs « crises » ont ébranlé certains parcs nationaux, et aucun nouveau parc national n’a pu être créé entre 1989 et 2007 souvent pour des raisons de tensions locales. Cela est en partie du à plusieurs changements notables qui ont affecté ces politiques publiques : une confrontation croissante avec la complexité, une évolution de la vision de la protection de la nature parallèle à l’émergence de la notion de « biodiversité comme norme » (Larrère, 1997) d’une part et de « développement durable » (Boutaud, 2005) d’autre part, une évolution de la place de la science dans la décision publique, une imbrication croissante des mondes « urbains » et « ruraux », ainsi que des transformations des équilibres entre Etat, élus et citoyens.

Ces signes de tension entre les « institutions-parcs nationaux », et les « territoires-parcs nationaux » traduisent ainsi l’essoufflement d’une forme d’action publique imaginée en 1960. Cela a conduit le législateur à voter le 14 avril 2006 une loi réformant la politique publique des parcs nationaux. Sans en changer les fondamentaux, cette loi en modifie les ressources, les instruments, les modalités d’intervention, et le positionnement, changeant par là-même potentiellement les relations entre les « institutions-parcs nationaux » et les « territoires-parcs nationaux ». L’ancienne zone centrale prend la dénomination de « cœur de parc » et l’ancienne zone périphérique est rebaptisée en « aire optimale d’adhésion » dans laquelle les parcs doivent conduire une politique de « développement durable ». Inspiré par la politique publique des parcs naturels régionaux, un des changements majeurs induits par cette loi est la nécessité pour les établissements publics, d’élaborer avant le 14 avril 2011 une charte, projet de territoire pour 12 ans, sur la base duquel les communes de l’aire optimale d’adhésion décideront d’adhérer (ou pas) au parc national. Cette démarche contraste fortement avec le classement des anciennes zones périphériques par décret en conseil d’Etat après enquête publique. Le vote de cette loi a permis la création de deux nouveaux parcs nationaux en mars 2007 : le parc amazonien de Guyane, et le parc national de la Réunion.

Les parcs nationaux sont donc des « carrefours de changement », et cela particulièrement dans la période actuelle. La question du changement sera envisagée comme problème sociologique tel que défini par M. Crozier et E. Friedberg (Crozier, Friedberg, 1977), en le considérant comme un apprentissage collectif, dans lequel les construits d’action collective existant constituent des obstacles à l’apprentissage. Il s’agira en particulier d’étudier 3 changements imbriqués consécutifs à l’application de la loi du 14 avril 2006 : les changements au sommet des établissements publics (tandem Directeur/Président qui se rééquilibre au profit du Président élu), changement au sein des établissements publics (organisationnel, de management interne, de rapport avec les représentants du personnel…), et changement au sein des territoires considérés comme des systèmes multi-acteurs imbriqués d’action organisée. Les interdépendances entre ces 3 niveaux de changement seront intéressantes à caractériser.


V Cadrage théorique

Les parcs nationaux et les parcs naturels régionaux sont en France des politiques publiques de gestion des territoires relativement singulières, caractérisées par leur territorialisation suivant une logique « naturelle », leur institutionnalisation spécifique, et leur dimension environnementale. Ces politiques publiques sont considérées par certains comme des formes « accomplies » de gestion intégrée à dimension environnementale, comme des « territoires laboratoires », comme des territoires d’innovation en matière de gouvernance ou de politiques environnementales. Ces territoires revendiquent souvent eux-mêmes ces notions d’expérimentation, d’exemplarité, ou d’excellence. Ces politiques publiques sont au contraire considérées par d’autres comme des politiques de conception « descendante », caractérisées par leur « lourdeur », limitées par leur institutionnalisation, par leurs difficultés d’appropriation, par l’inertie de leur histoire, comme des « non-territoires » qui ne changent en rien les rapports de pouvoir locaux, et la mise en œuvre des autres politiques publiques sectorielles. Dans cette vision des choses, la mise en place d’une gestion territoriale en patrimoine commun demande une véritable prise en charge directe par les populations locales, et implique la création de nouvelles institutions spécifiques (cas de l’audit patrimonial et de la création de l’Institution Patrimoniale du Haut Béarn : Ollagnon, 1987), ou l’expérimentation à l’étranger, dans des contextes socio-économiques et politiques ayant plus de marges de manœuvre (cas de l’application de la procédure de médiation patrimoniale sur la gestion locale sécurisée des ressources renouvelables et du foncier, « Gelose », à Madagascar : Weber, 1995).

Depuis le début des années 90, et dans le cadre du développement général d’un « impératif délibératif » (Blondiaux et Sintomer, 2002), la tendance dominante en France est donc de passer d’une action administrative sectorielle dont la rationalité, la pertinence et l’efficacité apparaissent comme limitées, à une action collective et globale, fondée sur le partenariat et la recherche de l’accord. D’où le succès actuel et la multiplication de différentes approches théoriques, nées au milieu des années 1980, sur la « gestion patrimoniale », ou la « gestion intégrée » de l’environnement et des territoires. Un article paru dans la revue Natures Sciences Sociétés (Mermet, Billé, Leroy, Narcy, Poux, 2005) fait un tour d’horizon de ces approches qui désignent à la fois des mouvements de pensée et d'action s’attachant à développer un corpus théorique et méthodologique spécifique.

Ces approches se distinguent à différents égards : le choix d’un parti pris (idéalisme, humanisme, militantisme environnemental, pragmatisme…) ou au contraire la mise en avant du principe de symétrie revendiqué par les sciences sociales ; le fait qu’un objet environnemental est important en soi, ou qu’il ne le devient qu’à partir de sa prise en charge par un groupe humain. Elles se distinguent aussi par le positionnement du curseur entre théorie et approche opérationnelle (posture et rôle du chercheur), ou encore par des différences de niveaux de mise en perspective historique, et d’importance donnée aux phénomènes d’apprentissage et de changement. Enfin l’angle principal d’entrée sur l’objet de recherche qu’est la gouvernance environnementale des processus d’action collective peut également différer : importance du politique, de l’institutionnel, de la démocratie participative, des « acteurs d’environnement » opérateurs de la « gestion intentionnelle » de l’environnement...

Toutes ces approches partagent néanmoins le socle d’un important héritage commun : les bases théoriques du réseau de recherche qui a développé, dans les années 1980, la notion de « gestion patrimoniale » (Ollagnon, 1979 et 1987 ; Bertier et de Montgolfier, 1979 ; Mermet, 1981 ; de Montgolfier et Natali, 1987 ; Barouch, 1989), le croisement de l’approche stratégique et de l’approche systémique (Sociologie de l’action organisée, Crozier et Friedberg, 1977), l’influence des systémiciens de l’école de Palo Alto (Watzlawick, Helmick-Beavin, Jackson, 1979) et des mouvements de recherche clinique (Riveline, 1983), qui placent le travail de recherche en relation étroite avec l’intervention, et demandent au chercheur d’assumer le lien complexe mais insécable qui relie l’acte de comprendre, et celui d’agir pour transformer.

Pour éviter le choix a priori d’un de ces mouvements de pensée, nous chercherons à pratiquer une sociologie fortement ancrée dans le terrain et dans la description, visant à caractériser la conduite des changements en cours, aussi bien au sein des établissements publics de parcs nationaux, que dans la construction progressive d’une action collective organisée sur les territoires de parcs. Les deux cadres théoriques principaux que nous mobiliserons dans un premier niveau d’analyse seront la sociologie de l’action organisée (Crozier et Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1997 ; Musselin, 2005), et la sociologie de la traduction (Callon, 1986 ; Latour, 1995,1999 ; Akrich, Callon, Latour, 2006). La mobilisation de ces deux approches de la sociologie de l’action a déjà donné lieu à des travaux concernant les politiques publiques territoriales à dimension environnementale, mais essentiellement dans le domaine de la gestion de l’eau. En particulier plusieurs travaux concernent la mise en œuvre de la loi sur l’eau de 1992, et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux, vus comme des procédures permettant l’émergence d’un bien commun comme construit territorial, et comme occasion d’évolution et de construction d’identités et de relations nouvelles entre acteurs investis dans une action à l’échelle de bassins versants (Lascoumes et Le Bourhis, 1998 ; Alain, 2002, Le Bouhris, 2003 ; Le Bourhis 2003(2)). La récente loi du 14 avril 2006 sur les parcs nationaux initie une période de changements importants, qui rend pertinente l’idée de suivre la construction de nouveaux équilibres, et de nouveaux collectifs en mobilisant ces deux cadres théoriques complémentaires.

Nous nous proposons dans un second temps de mobiliser d’autres approches théoriques relevant des champs de la sociologie de l’action publique, de la sociologie de l’administration et de la réforme de l’Etat, et des sciences politiques, pour nous permettre de monter en généralité, et d’affiner la caractérisation sociologique de nos terrains de recherche. Nous nous appuierons sur certains des nombreux travaux ayant permis de caractériser des « modèles » d’action publique locale, que ce soit de façon générale sur la régulation du système de décision politico-administratif local en France (Crozier, Thoenig, 1975), sur la régulation de l’espace régional et l’institutionnalisation des conseils régionaux (Nay, 2000), sur les politiques de développement territorial (Douillet, 2002), ou encore plus spécifiquement sur les politiques territoriales visant la gestion d’un bien naturel commun (Selznick, 1949). Nous mobiliserons ponctuellement les travaux de néo-institutionnalistes, et notamment ceux des néo-institutionnalistes dits « historiques » (Hall, Taylor, 1997) autour des deux questions clé qui les structurent : quelle est la nature des liens entre une institution et les évolutions de pratiques et de comportements ? Comment caractériser des trajectoires institutionnelles, autrement dit, comment les institutions naissent-elles et comment se transforment-elles ? En transposant ces questions sur nos terrains de recherche, nous nous demanderons quelle influence exercent les « institutions-parc » sur les pratiques et comportements des acteurs des « territoires-parc » ? Comment un parc national s’institutionnalise-t-il en prenant sa place sur un territoire où des systèmes d’action préexistent ? Comment une « institution-parc » se transforme-t-elle sous l’impulsion de la loi de 2006 ? Nous nous appuierons sur le concept d’autonomie institutionnelle (Carpenter, 2001) et, dans une perspective d’étude diachronique, sur celui de dépendance au sentier (Pierson, 2000), appliqué aux politiques publiques pour caractériser l’influence du passé sur l’éventail des possibles, par exemple en matière de trajectoire institutionnelle.


III Hypothèse et questions de recherche :

Nous faisons l’hypothèse qu’émergera de la période de changements multiples impulsés par la loi du 14 avril 2006 une forme d’action publique originale différente, tant de celle qui a caractérisé les parcs nationaux jusqu’à aujourd’hui, que de celle qui caractérise les politiques de parcs naturels régionaux. Dans un contexte social où les notions d’environnement, de biodiversité, et de développement durable prennent de l’importance, nous faisons l’hypothèse que la démarche de gestion d’un patrimoine commun (naturel, culturel et paysager) à travers la forme d’action publique spécifique que sont les parcs nationaux sera riche d’enseignements plus généraux sur les modalités d’action publique territoriale, et sur les modalités de mise en œuvre des « politiques de la nature ».

Dès lors, nous chercherons à répondre à trois questions de recherche liées entre elles :

- Comment les parcs nationaux vont-ils conduire les changements impulsés par la loi du 14 avril 2006, qui concernent à la fois les « institutions-parcs », et les « territoires-parcs » ?

- A quelle nouvelle forme d’action publique territoriale ces changements d’équilibre conduiront-ils ?

- Quelles en seront les conséquences sur l’institutionnalisation des politiques publiques de parcs nationaux ? En particulier, la nouvelle loi permettra-t-elle aux institutions-parcs d’avoir des capacités plus structurantes sur les territoires-parcs nationaux ? Autrement dit, permettra-t-elle de créer de nouveaux modes de régulation de l’action locale dans les différents secteurs qui la composent sur ces territoires ruraux (agriculture, forêt, tourisme, gestion de l’eau…) autour des enjeux environnementaux et patrimoniaux qui légitiment l’existence même des parcs nationaux ?

Le ciblage de notre travail de recherche sur les parcs nationaux, et sur la période de changements actuelle nous permettra de monter en généralité sur l’objet de recherche que constituent les politiques de la nature, et les politiques publiques territoriales, en considérant que cette forme d’action publique nouvelle est potentiellement illustrative des équilibres que doivent trouver d’autres politiques publiques confrontées à des enjeux comme :

- La construction de la gestion collective d’un territoire comme « bien commun » ;
- La construction d’une action publique autonome de niveau intermédiaire, qui ne soit ni l’émanation directe des stratégies d’acteurs locaux (acteurs socioéconomiques, élus, habitants…), ni la simple déclinaison directe de politiques nationales ;
- La construction d’une action publique malgré la confrontation permanente à des contradictions et des paradoxes : croisement d’enjeux de court et de long terme ; croisement d’enjeux sectoriels et transversaux (territoriaux) ; conciliation de la stabilité et de l’ancrage, avec une dynamique d’apprentissage et la nécessité d’adaptation à un environnement en changement permanent ; hybridation croissante entre une vision rurale de « l’espace vécu », et la projection d’une vision urbaine sur un espace « lieu de récréation et de contemplation », voire d’habitation par des « rurbains »…


IV Choix des terrains de recherche et méthodologie :

Les trois terrains principaux choisis sont le parc national de la Vanoise (PNV), le parc national du Mercantour (PNM) et le parc naturel régional du Vercors (PNRV). Les responsables de ces politiques publiques ont donné leur accord pour faire l’objet d’une enquête approfondie dans le cadre de notre travail de thèse en sociologie.

L’idée d’établir une comparaison entre parcs nationaux et parcs naturels régionaux est partie du constat d’une convergence entre l’évolution législative des parcs nationaux, et le cadre juridique de certains parcs naturels régionaux comme celui du Vercors. La loi du 14 avril 2006 prévoit la montée en puissance de la mission de développement durable des parcs nationaux, et la réalisation d’une « charte de territoire ». Ces éléments sont directement inspirés de la politique publique des parcs naturels régionaux. Le choix du parc naturel régional du Vercors est justifié par plusieurs éléments : créé en 1970, c'est-à-dire de façon à peu près contemporaine de la première génération de parcs nationaux, il comprend 72 communes, il est gestionnaire de la plus grande réserve naturelle de France métropolitaine (17.000 ha qui), et il est doté d’un patrimoine naturel et culturel d’exception à la « hauteur » de celui des parcs nationaux. Le PNRV vient par ailleurs d’élaborer sa charte 2008-2020. Celle-ci est marquée par une accentuation des orientations et des missions fondamentales du parc (son cœur de métier). Le contexte territorial, les enjeux et l’évolution du PNRV devraient donc être riches à mettre en regard de ceux du PNV et du PNM avec un statut juridique et une posture sur le territoire au départ différents. L’hypothèse qui sous-tend ce choix est celle d’une convergence de modalités d’action publique entre le nouveau modèle de parc national (cœur de parc entouré d’une aire d’adhésion, et projet de territoire à 12 ans), et celles du PNRV (parc régional doté d’un projet de territoire à 12 ans, gestionnaire, au cœur de son territoire, d’une vaste réserve naturelle).

· Des enquêtes sociologiques qualitatives de type essentiellement organisationnel :

Le travail de recherche conduit pendant la thèse se concentrera sur l’action « en train de se faire », et en particulier sur les processus en cours d’élaboration des chartes du PNM et du PNV. Ces chartes seront considérées comme traduisant à la fois une continuité avec les modes de régulation territoriale préexistants, et comme la traduction d’un processus de changement, de la rencontre entre la volonté du législateur et la réalité particulière de chaque territoire. Le texte dit « littéraire » associé à l’arrêté ministériel du 23 février 2007 relatif aux principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux spécifie que "la charte fonde un projet de territoire partenarial entre l'Etat et les collectivités territoriales après concertation avec les acteurs" (...) "Il s'agit donc d'une nouvelle conception du parc national, reposant sur une vision partagée, intégrée et vivante, d'un espace cohérent dans ses différentes composantes, induisant une nouvelle gouvernance".

Nous adopterons une méthode de recherche volontairement proche de l’action et des gestionnaires de ces politiques publiques dans le cadre de la sociologie de l’action organisée. Elle passera par plusieurs enquêtes sociologiques qualitatives conduites auprès des acteurs des institutions et des territoires de nos terrains de recherche. Les réflexions, travaux et études menés au sein du réseau des parcs naturels régionaux, et du réseau des parcs nationaux alimenteront également notre réflexion. Dans le cadre d’une convention pluriannuelle établie entre le Cemagref et Parcs Nationaux de France, nous aurons la possibilité d’assister aux réunions techniques et stratégiques concernant la mise en œuvre de la loi du 14 avril 2006 dans les parcs nationaux, ce qui nous donnera accès à des informations de première main, dans une posture d’observation participante.

Nous nous appuierons aussi sur l’enquête que nous avons menée sur le PNRV (environ 50 entretiens, Cosson 2008) dans le cadre du mémoire de Master Recherche « Sociologie de l’action » de l’IEP, et nous tirerons parti des deux enquêtes collectives (environ 30 entretiens chacune) conduites respectivement sur le PNV et sur le PNM par les élèves de la promotion 2007/2008 de ce même Master. Ces deux enquêtes (Barrier, Clergeau, Foureault, Fourès, Delcamp, 2008 ; Debril, Bertillot, Jourdain, Lévêque, Toqué, 2008); basées essentiellement sur des entretiens organisationnels, ont eu pour objectif de répondre à deux questions :
- Comment les acteurs du territoire-parc perçoivent et intègrent-ils dans leurs activités les contraintes et les ressources liées, ou perçues comme liées, à la présence de l’institution-parc ?
- Quelle est la nature des relations, des arrangements et des coopérations existantes entre les acteurs du territoire-parc ? Comment cela contribue-t-il à structurer les relations avec l’institution-parc ?
La reprise et l’approfondissement de l’analyse de ce matériau brut nous permettra d’affiner nos questions de recherche, et les grilles d’entretien avec lesquelles nous allons conduire notre travail de thèse.

· Le ressort de la comparaison :

La comparaison entre ces trois terrains de recherche sera enrichie par la comparaison entre plusieurs champs thématiques d’intervention (tourisme, agriculture, gestion de l’espace et de l’urbanisme, gestion de milieux sensibles…) sur lesquels les trois institutions-parcs, leurs organisations, leurs modalités de pilotage, leurs modalités d’action et d’interaction avec leurs territoires de politique publique, ainsi que leur tendance d’évolution peuvent être différentes. Elle permettra de cerner des convergences, mais aussi les singularités de nos trois terrains de recherche. La comparaison permettra donc de stimuler la réflexion, d’enrichir et de préciser nos questions de recherche.

· Le recul historique d’une approche diachronique :

Sur le PNM, le PNV et le PNRV, nous conduirons une analyse diachronique qui permettra de contextualiser les enjeux et les évolutions actuelles, à la fois des institutions-Parcs, et des territoires-Parcs, en considérant que l’actualité est l’aboutissement provisoire d’une histoire, un moment dans un processus d’évolution et de changement permanents. Les travaux sociologiques sur « histoire et mémoire » des parcs nationaux réalisés dans le cadre du programme de recherche « Apport des sciences sociales à la gestion des espaces protégés » piloté par R. Larrère et commandité par le Ministère de l’écologie, seront parmi les ressources mobilisées. Nous pouvons citer par exemple les travaux d’Isabelle Mauz sur le parc de la Vanoise (Mauz, 2003, 2005).

Fermer la fenêtre