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Expertise sanitaire : renforcée ou affaiblie ?


Rencontre avec trois experts
Les agences de sécurité sanitaire françaises, l’AFSSA (aliments) et l'AFSSET (environnement et travail), ont fusionné et laissent place à l’ANSES.

Lisez les réactions des chercheurs du CSO




La création d’une nouvelle agence par ordre ministériel instituant l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) soulève de nombreuses critiques telles que l’indépendance de l’expertise.

Le nouvel organisme résulte de la fusion de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (Afsset).

Près de 1400 agents sont concernés, ainsi que des centaines d’experts extérieurs.

Parmi des dossiers sensibles gérés par ces agences : la protection de la santé publique, les téléphones portables et les antennes relais sans oublier les nanotechnologies.

Nous avons posé trois questions aux trois chercheurs du CSO travaillant dans ce domaine : Daniel Benamouzig, Olivier Borraz et Jean-Noël Jouzel.


Etes-vous étonnés par la fusion de ces deux agences ? Quels en sont les motifs ? Qu'en pensez-vous ?


Daniel Benamouzig : La création de l’Agence n’est pas une surprise. Elle était prévue au terme d’une disposition peu contestée, voire pas vraiment débattue, de la récente loi Hôpital Patients Santé Territoires (HPST), votée au printemps 2009. Comme cela a été rappelé, cette fusion n’est pas la première du genre – ni sans doute la dernière – dans la galaxie en perpétuel mouvement des agences sanitaires.

L’une des deux agences aujourd’hui regroupée, l’Afsset (Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement), avait du reste déjà vu son périmètre une première fois élargi au domaine de la santé au travail, un T étant venu s’ajouter au E d’environnement en 2005.

La nouvelle agence sanitaire regroupe désormais trois domaines importants, avec des recoupements partiels : l’alimentation, l’environnement, le travail. Elle ne regroupe toutefois que partiellement ces domaines. Si l’on prend l’exemple de la santé au travail, le plus flagrant de ce point de vue, il est vrai que de nombreuses autres instances, ayant parfois un statut d’agence sanitaire ou assimilé, disposent de compétences dans ce domaine et restent extérieures au regroupement. C’est par exemple le cas de l’Institut de veille sanitaire, dont la direction Santé-travail regroupe une part significative de l’expertise nationale dans ce domaine, ou de l’Institut national de recherche sur la sécurité, compétent en matière de prévention des maladies professionnelles et des accidents du travail.

Ces instances ont des identités, des missions et des traditions institutionnelles ou professionnelles différentes, mais non sans liens, au moins partiels, avec la nouvelle agence. Elles restent séparées. Peut-être jusqu’à la prochaine recomposition ? Car d’autres options étaient envisageables. Une autre option aurait, par exemple, consisté à envisager une grande agence spécifiquement organisée autour de la thématique santé-travail, très dispersée institutionnellement, et dont on peut craindre, comme cela a été dit, qu’elle trouve difficilement sa place dans le nouveau dispositif.


Olivier Borraz : Etonné, non, car depuis la création des agences de sécurité sanitaire, celles-ci n'ont cessé d'être soumises à des évaluations, enquêtes et projets de réforme. On ne les a jamais vraiment laissées tranquilles, les soumettant toujours à un examen approfondi à chaque nouvelle crise, suggérant de les renforcer, de leur donner plus de moyens, d'accroître leur indépendance ou transparence, ou plus récemment de les fusionner.

Il faut toutefois rappeler qu'à l'origine, en 1998, certains projets portés par de hauts fonctionnaires prévoyaient la création d'une seule agence, et que ce n'est que sous la pression de certains ministères, effrayés devant la perspective d'une organisation susceptible de leur ôter des prérogatives, qu'il a été finalement décidé de créer plusieurs agences. A l'époque, il s'agissait surtout de fusionner l'alimentation et le médicament, à l'image de la FDA américaine.

Aujourd'hui, le projet ne concerne pas l'Afssaps (Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé), mais on peut se demander si à terme, celle-ci ne sera pas fusionnée aussi avec la nouvelle agence.



Jean-Noël Jouzel : Cette fusion était dans l’air depuis plusieurs mois et son officialisation ne constitue guère une surprise. Au-delà de ces éléments conjoncturels, l’Afsset a évolué dans un climat hostile depuis sa création en 2001. Dotée de moyens minimalistes, vivement critiquée dès ses premières années de fonctionnement, cette agence a semblé d’emblée précaire.

Mais l’étonnement vient plutôt du fait que la fusion arrive après ces premières années particulièrement difficiles, alors que l’Afsset est progressivement parvenue à s’imposer dans l’espace politique de la santé publique. Elle comble des lacunes béantes en matière d’expertise publique, en particulier dans le champ de la santé au travail marqué par une sous-administration chronique au siècle dernier.

La comparaison avec les Etats-Unis est d’ailleurs parlante : outre-Atlantique, il existe depuis les années 1970 deux grandes agences qui ont en charge le contrôle des mêmes risques que l’Afsset tout en disposant de moyens autrement plus importants : l’Environmental Protection Agency pour ce qui est de la santé environnementale, et l’Occupational Safety and Health Administration pour les questions de santé au travail. L’Afsset avait peu de moyens, mais elle avait le mérite de faire exister politiquement ces enjeux qui sont longtemps restés invisibles en France. Le risque est évidemment de voir cet acquis rogné par la fusion de l’Afssa et de l’Afsset.



Quels sont les avantages et les inconvénients de cette fusion ?

==) Daniel Benamouzig :
Aux éléments énoncés, il convient d’ajouter que le regroupement en cours donne naissance à une agence originale, dont le périmètre de compétences ne correspond pas au schéma européen en gestation depuis une quinzaine d’années. Depuis le début des années 1990, l’Union européenne s’est dotée de plusieurs agences sanitaires, dont la plus connue est sans doute l’EMEA, dans le secteur du médicament.

Dans le domaine de l’alimentation, de l’environnement et du travail, des agences européennes rassemblent et diffusent des informations, des avis et des expertises. Elles coordonnent aussi le travail d’un grand nombre d’agences nationales opérant dans les Etats-membres. L’architecture aujourd’hui privilégiée en France, au terme du regroupement, n’est pas ajustée au schéma européen.

En Europe, il existe une agence pour l’alimentation, une agence pour l’environnement, et une agence pour la santé au travail. Avec des missions transversales, la nouvelle agence française aura non seulement à développer ses propres activités en France, mais devra en outre, si elle ne veut pas être isolée en Europe, s’associer aux trois agences communautaires et à leurs réseaux respectifs de correspondants dans les Etats membres, dont les logiques ne sont pas toujours convergentes… A défaut de manquer d’intérêt, le défi n’en est que trois fois plus ardu !


==) Olivier Borraz : Les avantages sont incontestablement ceux qui découlent de la mise en commun des ressources détenues par ces deux agences : la nouvelle agence aura un poids important, ne serait-ce que par le nombre d'agents et d'experts, les capacités de production de connaissances, les ressources budgétaires, la visibilité.

Les inconvénients tiennent surtout au risque que les questions de santé-environnement et de santé au travail soient diluées dans un ensemble qui privilégie surtout la sécurité alimentaire. Le risque est en réalité double.
D'une part, que l'agence investisse surtout les questions alimentaires et accorde moins d'importance aux autres. D'autre part, que l'expertise sur les questions alimentaires présente des différences potentielles notables avec les questions de santé environnement et de santé au travail.

En caricaturant un peu, on peut dire que les premières sont plus facilement appréhendables par les procédures d'expertise employées que les secondes : ce que l'on nomme risques émergents concerne surtout l'environnement et le travail. Ce sont des risques qui présentent de nombreuses incertitudes, scientifiques mais aussi sociales, et qui sont l'objet d'importantes controverses : on pense aux biotechnologies, aux nanotechnologies et aux radiofréquences.

De ce fait, ces risques appellent des procédures d'expertise renouvelées, ouvertes à de nouvelles formes de savoirs, ouvertes aussi à différents types d'acteurs et de modalités de délibération.

Bref, autant la sécurité alimentaire peut continuer à être abordée avec des méthodes "classiques", autant la sécurité sanitaire de l'environnement et du travail appelle un renouvellement des procédures : mais celui-ci est-il envisageable dans une agence portée sur l'alimentation ?


==) Jean-Noël Jouzel : L’Afssa est souvent critiquée pour son manque d’indépendance à l’égard de l’administration de l’Agriculture. A cet égard, le fait d’être apparue dans des domaines que les pouvoirs publics ont historiquement peu investis en France, la santé publique et la santé au travail, a pu constituer une force pour l’Afsset, qui a sans doute bénéficié d’une plus grande marge de manœuvre pour définir, parfois dans la douleur, ses manières de faire de l’expertise.

Là aussi, on peut craindre que cet héritage soit fragilisé par la fusion et que dominent à terme les logiques qui prévalaient au sein de la plus puissante des deux agences.



Quel rôle peuvent jouer les sciences sociales dans la future agence ?

==) Daniel Benamouzig : Dans ce type d’agence, le recours aux sciences sociales n’est pas optionnel. Mais il est délicat et se fait en général progressivement. Construites pour produire et délivrer des avis et des expertises scientifiques entièrement indépendantes, les agences sont naturellement portées à mettre de côté les éléments "impurs" de l’expertise, qu’ils soient sociaux, économiques ou politiques. Ces derniers sont volontiers considérés comme des sources potentielles de biais, faussant le jugement scientifique et son indépendance, allant à l’encontre, par conséquent, des objectifs primordiaux poursuivis.

Mais dans la réalité, les choses sont toujours plus complexes. Ce n’est pas parce que les éléments sociaux, économiques ou politiques sont prudemment mis de côté qu’ils disparaissent pour autant. Bien au contraire ! Faute d’être explicitement pris en compte, ils réapparaissent à la marge, dans les débats, au creux des délibérations, dans les discussions de couloirs entre experts, dans les attendus plus ou moins implicites d’un avis "purement technique".

Ce traitement en contrebande, en grande partie tacite, des éléments "impurs" leur donne une importance indue, à la fois effective et impossible à objectiver, encore moins à débattre ou à critiquer.

En tant que sciences à part entière, soucieuses d’objectivation (à défaut d’objectivité), les sciences sociales permettent d’expliciter et de rendre à la fois publiquement discutables des éléments "impurs", qui sont souvent parmi les plus décisifs.

Par chance, des travaux de sciences sociales sur l’expertise scientifique des agences ont été conduits depuis une bonne trentaine d’années. Leur travail est un objet bien connu, qui ne laisse pas dépourvus les experts en sciences sociales. Il existe aujourd’hui des méthodes, des concepts, des principes de sciences sociales potentiellement utiles aux agences sanitaires. Ils sont en outre largement consensuels parmi les experts du domaine. Ces éléments peuvent être mobilisés.

Les sociologues se situent dans une position comparable à celle des économistes, souvent plus portés vers l’aide à la décision publique. Des expériences intéressantes, comme celles qui ont récemment été conduites auprès de la Haute autorité de santé, pourraient servir de point de départ.

La balle est dans le camp des agences sanitaires. Si les aspects sociaux ne sont pas objectivés comme tels, ils seront de toute manière convoqués plus informellement. Ils apparaîtront dans les débats internes entre experts, puis plus largement auprès du public, qui ne manquera pas de s’interroger sur la pondération entre aspects technico-scientifiques et aspects sociaux, économiques ou plus largement politiques, d’un problème soudainement porté au devant de l’actualité.


==) Olivier Borraz : Les sciences sociales ont un rôle décisif à jouer dans la nouvelle agence. Mais pour l'instant, autant l'Afsset en est convaincue, autant il n'est pas certain que ce soit le cas de l'Afssa (Agence française de sécurité sanitaire des aliments).

Aussi, le risque est-il que les efforts accomplis par l'Afsset pour intégrer les sciences sociales dans ses procédures d'expertise soient abandonnés dans la nouvelle agence, du fait de la prééminence des approches de sécurité alimentaire.

Il est pourtant nécessaire d'associer les sciences sociales, et ce à plusieurs stades de l'expertise : en amont, lorsqu'il s'agit d'analyser la saisine et de comprendre les motifs qui sous-tendent la question adressée aux experts ; durant l'expertise, lorsqu'il s'agit d'apporter des connaissances relatives, non seulement aux aspects économiques, mais aussi au fonctionnement des systèmes en charge de la production ou du contrôle de l'activité examinée ; durant la totalité de la procédure, enfin, lorsqu'il s'agit d'associer les parties intéressées et de mettre les différentes options en discussion.

S'agissant des risques émergents, l'Afsset a compris que ces apports étaient indispensables pour renforcer et améliorer la qualité de l'expertise, mais aussi la robustesse des décisions prises ensuite par les pouvoirs publics. A ce jour, l'Afssa ne semble pas partager cette position : elle se contente de faire appel aux sciences sociales pour appréhender les comportements des consommateurs. Ce n'est pas suffisant, mais il y a un vrai risque que la nouvelle agence constitue une régression en la matière.


==) Jean-Noël Jouzel : Ces dernières années, l’Afsset a en effet largement sollicité les chercheurs en sciences sociales travaillant sur les risques pour participer à ses procédures d’expertise. En soi, l’inclusion des sciences humaines et sociales (SHS) dans les dynamiques d’expertise sur des risques n’est pas nouvelle.

Mais l’Afsset présente l’originalité de ne pas voir dans les chercheurs en sciences sociales uniquement de possibles porte-parole des acteurs mobilisés dans l’espace public, capables d’expliquer comment ces acteurs perçoivent le risque.

L’Afsset a bien compris que l’apport des SHS pouvait être autre : comprendre l’émergence d’un problème public en la replaçant dans une perspective historique, explorer les dynamiques de la controverse… Espérons que la future agence conservera cette même sensibilité à l’égard des SHS.


Propos recueillis par Martha Zuber


Bibliographie sélective


Daniel BENAMOUZIG


BENAMOUZIG D., BESANCON J., « Les agences : une nouvelle forme d’administration publique », in O. Borraz, , V. Guiraudon, Politiques publiques. 1. La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2008, p. 283-307.
BENAMOUZIG D., « L’évaluation des aspects sociaux. La formation d’une expertise sociologique à la Haute Autorité de santé », Revue française des affaires sociales (à paraître en avril 2010).
BENAMOUZIG D., « L’évaluation des aspects sociaux à la Haute Autorité de Santé, contribution de la sociologie à l’évaluation en santé », Haute Autorité de Santé, 2009. 135 p.


Olivier BORRAZ


BORRAZ O., Les politiques du risque, Paris, Presses de Sciences Po, 2008.
BORRAZ O., GILBERT C., « Quand l’Etat prend des risques », in O. Borraz et V. Guiraudon (dir.), Politiques publiques 1. La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2008, p. 337-357.
BORRAZ O., « Le cadrage par les risques sanitaires. Le cas des antennes relais de téléphonie mobile », in C. Gilbert et E. Henry (dir.), Comment se construisent les problèmes de santé publique, Paris, La Découverte, 2009.


Jean-Noël JOUZEL


HENRY E., JOUZEL J.-N., « Les politiques de santé au travail au prisme de la sociologie de l'action publique », Santé Publique, 2008, vol. 20, n° 2, p. 51-58.
JOUZEL, J.-N., « Entre deux mondes : la trajectoire publique d’une menace chimique à bas bruit », in C. Gilbert et E. Henry (dir.), Comment se construisent les problèmes de santé publique, Paris, La Découverte, 2009, p. 195-212.

JOUZEL J.-N., « Encombrantes victimes. Pourquoi les maladies professionnelles restent-elles socialement invisibles en France ? », Sociologie du travail, 2009, vol. 51, n° 3, p. 402-418.