Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Entretien avec Lydie Cabane

ANNEXE DE DOSSIER
Édité le 5 Avril 2010

Entretien avec Lydie Cabane, doctorante au CSO

Paradigmes, réformes et acteurs du disaster management en Afrique du Sud depuis 1994.




Lydie Cabane est doctorante au CSO depuis 2007. Elle prépare une thèse de sociologie à Sciences Po qui porte sur les paradigmes, les réformes et les acteurs du disaster management en Afrique du Sud depuis 1994 (sous la direction d’Olivier Borraz).

Lydie Cabane a déjà réalisé deux études de terrain en Afrique du Sud. Lors de son second séjour, elle a été accueillie pour cinq mois (août-décembre 2009), en tant que visiting doctoral student, au Centre for Social Research de l’université du Cap



Pouvez-vous présenter brièvement l’objet, l’origine et la problématique de votre thèse ?


Ma thèse porte sur la réforme de la protection civile et l'introduction du disaster management (la gestion des catastrophes) en Afrique du Sud depuis 1994. En pratique, j'essaye d'articuler les différents processus qui introduisent au sein des politiques d'un État du "Sud" la pensée en termes de "risques" de catastrophe et la diffusent à ses différents acteurs : réforme législative et action publique dans un contexte de transition démocratique, professionnalisation, "académisation" du disaster management et constitution de nouveaux savoirs, interaction avec la sphère internationale du disaster risk management, etc.

L'idée de travailler sur un tel objet est le résultat de précédents travaux qui m'ont amenée à mettre le doigt sur cet objet quelque peu inattendu et inexploré. J'avais déjà travaillé en maîtrise sur la question des réfugiés en Afrique du Sud, puis j'avais réalisé mon master 2 au CSO. Les violences xénophobes de 2008 avaient attiré mon attention par ce qu'elles révélaient de l'État sud-africain, notamment de par leur gestion par le disaster management. En particulier, je trouvais frappant de voir des "anciens du système", issus de la protection civile de l'apartheid, une organisation militarisée et biaisée politiquement (en faveur des Blancs), se retrouvant quinze ans plus tard à gérer des camps de réfugiés (Noirs et étrangers !), à appliquer les standards internationaux de gestion de crise humanitaire... En dépit des nombreuses et importantes tensions et limites de la situation, elle révélait néanmoins un ensemble de transformations institutionnelles au niveau politique mais aussi des cadres cognitifs, qui permettent de traiter un conflit par le disaster management.

Ainsi, en termes de problématique, il s'agit de se demander en quoi le disaster management transforme les missions de sécurité et de protection de l'État en l'amenant à s'interroger sur les risques auxquels font face ses populations pour étendre la portée de son "aile protectrice", ce qui m'amène à réfléchir à un ensemble de processus croisés de réformes bureaucratiques en contexte de transition démocratique, de science et d'expertise en matière de risques, d'internationalisation des politiques, etc...


Quelles sont les différentes étapes de votre étude de terrain en Afrique du Sud ?


J'ai réalisé un premier terrain, de septembre 2008 à février 2009, autour de la gestion de la crise des violences xénophobes, qui était alors encore en cours à ce moment-là dans la ville du Cap. Il s'agissait d'un premier terrain de "débroussaillage" qui m'a permis de stabiliser mon objet de recherche.

Je viens d'achever un second terrain d'août à décembre 2009 au cours duquel j'ai pu approfondir les différents aspects du disaster management. J'ai passé cinq mois à parcourir le pays pour rencontrer les acteurs des réformes politiques, les programmes académiques en disaster management ainsi que les acteurs de la profession. Au Cap, je me suis focalisée sur les disaster management centres, locaux et provinciaux. À présent, il me reste encore des données à collecter, des entretiens à réaliser et le travail de fourmi de récolte d'archives à réaliser, ce qui devrait être l'objet de courts séjours en 2010.


Quelle est l'origine du Disaster Management ? Comment et par quels acteurs ce modèle a-t-il été diffusé en Afrique du Sud ?


Pour faire une brève genèse du disaster management, on peut en retracer l'origine dans les milieux scientifiques dans les années 1960/70, avec la constitution d'une science des catastrophes (disaster science) alliant de solides avancées théoriques et des travaux souvent proches de la pratique et de l'expertise. L'idée qui émerge dans ces différents réseaux, et qui constitue un réel changement de paradigme, est que les catastrophes ne sont pas des phénomènes inévitables, mais qu'elles peuvent être anticipées et qu'une action sur les modalités de gestion et les institutions sociales permet d'en réduire les conséquences néfastes. De telles réflexions vont également se retrouver dans les années 1980 dans les milieux professionnels des organisations internationales de l'urgence et de l'humanitaire, telles que la Croix Rouge ou les organisations des Nations Unies. Ces processus aboutissent dans les années 1990 à la tenue de la Décennie pour la Réduction des catastrophes naturelles sous l'égide de l'ONU, qui a joué un rôle important dans l'institutionnalisation du disaster management au sein des organisations internationales et des communautés épistémiques qui les entourent et amènera en 1999 à la création de la Stratégie internationale pour la réduction des catastrophes (ISDR). Cet aspect de la gestion internationale des risques et des catastrophes fait d'ailleurs l'objet d'une recherche en cours par une collègue du CERI (Centre d’études et de recherches internationales de Sciences Po), Sandrine Revet.

Jusqu'en 1994, l'Afrique du Sud était restée largement déconnectée de ces processus du fait de son isolement politique. Le changement de régime et le contexte de transition négociée créent un espace d'ouverture politique considérable qui va permettre à un petit réseau d'entrepreneurs et de militants politiques, d'experts et de scientifiques, d'importer le modèle du disaster management qui semble alors s'imposer comme référence internationale et de l'insérer dans la nouvelle architecture institutionnelle de l'État. À partir de ce greffon originel sur la politique de protection civile, de nouvelles capacités institutionnelles sont générées, soutenues notamment par l'émergence d'une expertise locale autonome au sein des universités. Ces experts vont largement contribuer à l'installation du disaster management au sein de l'État en participant au processus législatif, en produisant de nouvelles connaissances et des programmes de formation, mais ils vont aussi rediffuser l'expertise sud-africaine à l'international, dans les réseaux scientifiques ou de l'ONU. Si bien qu'aujourd'hui, l'Afrique du Sud est considérée comme le "bon élève" du domaine, avec un des premiers textes de loi ayant adopté le Disaster risk management (2003).

On voit bien ici combien les termes de diffusion ou d'adoption souvent utilisés dans les études sur les transferts de politiques publiques ou d'économie politique de la gouvernance internationale sont problématiques car ils laissent à penser qu'il s'agit d'un processus linéaire. En fait, la diffusion et la production du modèle sont souvent concomitantes : par exemple, le cadre de mise en œuvre de la politique sud-africaine et le standard international du domaine (le Hyogo Framework) sont étonnamment similaires en partie parce qu'ils ont en fait été rédigés à la même époque (2005), par des acteurs en interaction régulière les uns avec les autres, ce qui ne doit pas empêcher de s'interroger cependant sur les relations de pouvoir au sein de ces réseaux et les inégalités qui façonnent le monde post-colonial et qui se retrouvent dans le disaster management.


Comment le disaster management s'inscrit-il dans le processus de démocratisation et de redéfinition du rôle de l'État en Afrique du Sud depuis 1994, de ses capacités et de son périmètre d’action, notamment en matière de sécurité et de protection ?


Sous l'apartheid, la protection civile ne s'était véritablement développée que vers la fin des années 1970, avec un cadre d'action restreint politiquement aux Blancs, et un rôle assez limité de coordination des situations d'urgence qui faisait prévaloir une politique du "Débrouillez-vous", où l'État renvoie la question de l'assistance et de la protection aux individus et aux organisations caritatives. Le souci de protéger dans les situations d'urgence s'installe véritablement dans les années 1980 avec le conflit politique et l'intensification des violences qui renforcent la nécessité pour le gouvernement de l'apartheid de protéger ses populations. Ce qui s'appelait alors de façon significative la "défense civile" s'occupait ainsi des bombes "terroristes" (une des armes utilisées par l'ANC (African National Congress) pour lutter contre le régime en place).

Le passage à la démocratie va signifier une dépolitisation et une démilitarisation de la protection civile de cette institution avec une triple extension de son périmètre d'intervention à l'ensemble de la population (avec un recentrage sur les populations "vulnérables", c'est-à-dire les nombreuses communautés noires marginalisées), à de nouveaux objets (les catastrophes qui affectent le plus les groupes vulnérables, incendies et inondations en particulier), traduisant un déplacement des missions de sécurité de la défense à la protection. Plus généralement, le modèle de la réduction des risques de catastrophes s'inscrit dans la philosophie du developmental state post-apartheid. En pratique, le passage de la défense à la protection se traduit par une augmentation progressive des capacités des disaster management centres, via l'accroissement des effectifs et l'autonomisation par rapport aux services d'urgence (ambulances, pompiers).

Cependant il ne faut pas se leurrer, si le texte de loi est progressiste, les pratiques sont loin d'y satisfaire et la transformation démocratique encore inachevée. Du fait de la nature de la transition négociée et des contours de l'État hérités du régime précédent, la réforme est limitée par les effets d'inertie institutionnelle, par la réplication des pratiques du passé centrées sur les interventions et la gestion de crise, ainsi que par la difficulté à transformer les pratiques des agents. Ces limites sont d'autant redoublées par le manque de ressources et de compétences au sein de l'État sud-africain qui pose de sérieuses limites à la mise en œuvre des nouvelles politiques. À ces problèmes génériques s'ajoute la faiblesse institutionnelle du disaster management, souvent placé au bas des structures gouvernementales (à la suite de la délégitimation post-1994 de son ancêtre, la protection civile), ce qui limite considérablement son action à son champ (les catastrophes) sans pouvoir disposer de leviers sur les autres départements de l'État à quelque niveau que ce soit (national, provincial et local) pour les inciter à développer des politiques de réduction des risques.

In fine, le disaster management n'est pas si loin de la défense civile du précédent régime car en pratique, prévaut souvent une délégation aux individus de la prise en charge de la gestion des risques. Un cas révélateur est celui des inondations récurrentes dans les nombreux quartiers informels des marges urbaines en raison de la pénurie de logements et de l'habitat délabré résultant aussi bien des politiques raciales de l'ancien régime que des déficiences des politiques de logement du gouvernement post-apartheid. Or, outre les ressources insuffisantes et les controverses politiques qui entourent la question du logement, il s'agit d'une politique nationale sur laquelle les disaster management centres, institutions locales, n'ont aucun pouvoir pas plus que le National disaster management centre, institution faible avec une dizaine de permanents, sans levier politique. Les praticiens se contentent au mieux de campagnes de sensibilisation pour que les individus apprennent à gérer eux-mêmes le risque, en surélevant leurs cabanes, par exemple. On est donc bien loin de l'extension promise du cadre de protection offert par l'État. Le disaster management est plutôt un bricolage qui n'a pas vraiment les moyens de prendre en charge la question des vulnérabilités sociales ni vraiment de traiter les risques eux-mêmes, ce qui est tout à fait symptomatique des limites de la démocratisation et des difficultés actuelles du gouvernement sud-africain.


Quel changement de paradigme cognitif impliquait le disaster management, avec le passage d’une gestion des catastrophes centrée sur les événements à une gestion "pro-active" visant à réduire les risques ? Comment ce processus de transformation s’est-il étendu aux autres sphères du gouvernement provincial et local ?


En effet, le passage au disaster management au moment de la démocratisation ne consistait pas seulement en une simple extension du cadre de protection : le disaster management implique un changement de paradigme cognitif et institutionnel avec un passage d'actions "réactives" (réponse en situation d'urgence) à une gestion "pro-active", qui cherche à anticiper et réduire les risques associés aux catastrophes, donc tout à fait en ligne avec les transformations internationales de la gestion des risques de catastrophes et coïncidant en même temps avec le nouveau modèle de l'État sud-africain comme État "développeur". En pratique, cela se traduit par une généralisation des plans de gestion des catastrophes à tous les niveaux du gouvernement, et, pour les disaster management centres, par un travail d'analyse des risques et des vulnérabilités.

Cependant, pour les mêmes raisons qui limitent la démocratisation, demeure un grand décalage entre ce modèle et les pratiques, doublé par une incertitude pour les agents de l'État sur la nature de leur action : s'agit-il d'améliorer les mesures de gestion de crise ou de traiter les risques eux-mêmes (disaster management ou disaster risk management ?) ? L'approche la plus progressiste, prônée par les experts, consiste à traiter les risques de façon multi-sectorielle et non simplement à élaborer des plans génériques de gestion des catastrophes, façon dont est le plus souvent compris le disaster management au sein de l'État (par exemple, cela signifie construire des maisons solides et non simplement améliorer les systèmes d'alerte précoces). Or, pour les raisons signalées ci-dessus, l'État est encore loin d'avoir réellement la capacité de réduire les risques et même, d'en avoir la vision !

C'est en ce sens que la question de la diffusion du modèle au sein des structures gouvernementales importe, car c'est le moteur de la transformation et de l'émergence de nouveaux cadres d'action, et ce d'autant plus dans le contexte spécifique des modalités de transition adoptées en 1994. Rapidement, on peut identifier plusieurs canaux de diffusion qui travaillent à généraliser ce modèle, bien qu'avec des visions et des objectifs parfois différents : le gouvernement national qui a régulièrement organisé des workshops pour les deux autres tiers du gouvernement (province et municipalités), l'association professionnelle qui a aussi dû s'aligner sur le nouveau modèle après 1994 et joue un rôle actif avec ses conférences, ses ateliers, et enfin, le développement d'une offre de formation dans les universités. Mais le processus est loin d'être abouti, notamment dans les provinces et les municipalités rurales qui manquent cruellement de ressources humaines et financières, au contraire des provinces les plus riches du Western Cape (Cape Town) et du Gauteng (Johannesburg – Pretoria), bien en avance sur ce processus.

Quels ont été les effets du recours au disaster management sur la gestion de la crise des violences xénophobes de 2008 ? Quels acteurs se sont mobilisés ? Quelles mesures ont été adoptées par l'État ?


Je préciserai tout d'abord qu'il s'agissait d'une crise d'un type nouveau de par l'intensité et l'ampleur des violences et inattendue pour les acteurs du gouvernement qui se sont trouvés relativement désemparés à ce moment-là. Le disaster management a donc été un peu un acteur par défaut d'une situation politique complexe et brûlante dont personne ne voulait vraiment se saisir. Les effets de son utilisation ont été une réduction du problème à la gestion de la catastrophe elle-même (les déplacés à la suite des violences) sans traiter la crise politique elle-même ni les origines du problème (xénophobie, pauvreté endémique, gouvernance déficiente...). Un nombre très important d'acteurs se sont mobilisés, en particulier au sein de la société civile avec l'intervention de très nombreuses ONG, mais aussi du gouvernement, même si de nombreux départements ont été lents et réticents à s'investir dans cette crise, ce qui a participé à la focalisation sur le disaster management.

Les mesures adoptées sont dispersée et limitées : unités de lutte contre la xénophobie au sein de la police (réputée pour ses pratiques discriminatoires), programmes de développement social ou plans de gestion des conflits sociaux, qui sont en cours d'élaboration dans le Gauteng et le Western Cape. Cependant, si les mesures de protection effectives demeurent très limitées, c'est en partie parce que le problème est multiplexe, requiert une attention de nombreux départements réticents à ajouter une charge à leur agenda habituel (Home Affairs sur la question des papiers, Développement social, police...) et pose un ensemble de questions auquel le gouvernement ne sait pas ou ne veut pas vraiment répondre (intégration, défaillance des services publics, conflits politiques...). Et du fait de ses propres tensions et faiblesses, le disaster management n'a fondamentalement pas les moyens de s'occuper de ce problème ni le mandat pour traiter une question fondamentalement politique. Au final, les tensions continuent à ce jour : les deux derniers mois ont vu plusieurs épisodes violents dans le Western Cape, qui sont toujours aussi difficilement - voire peu - gérés.


Comment s’intègre votre thèse dans le programme "Gouvernance des risques" du CSO ?


Ma thèse s'intéresse en premier lieu à la gestion des catastrophes, qui sont à bien des égards des crises, même si le type de catastrophe et les situations de crise que j'étudie diffèrent de celles qui nous préoccupent en Europe. Plus précisément, j'étudie à la fois la politique de gestion des catastrophes et sa mise en œuvre dans une crise particulière, les violences xénophobes. Un des apports de ma thèse est de regarder comment les dispositifs locaux de gestion de crise sont influencés par les modèles internationaux qui tentent de s'imposer dans ce domaine. Si la question des mouvements sociaux ne constitue pas le cœur de ma thèse, elle fait néanmoins régulièrement surface dans mes travaux : aussi bien par le rôle important de la "société civile" en Afrique du Sud, dont certains pans ont adopté le discours en termes de risques et de populations vulnérables pour légitimer leur action face à l'État dans la protection des communautés, que d'une certaine façon par les mouvements de l'expertise scientifique, qui constituent un groupe d'intérêt cherchant à mobiliser à leur cause.

Par ailleurs, une partie importante de ma thèse est donc consacrée aux questions de science et d'expertise : comme je l'ai expliqué, les réseaux internationaux d'expertise en disaster management jouent un rôle important en Afrique du Sud dans l'introduction du disaster management
et j'ajouterai, dans sa rediffusion par les experts sud-africains sur le reste du continent africain. Il s'agit ici de s'interroger sur la construction des savoirs de gouvernement, et en particulier, sur le rôle de l'expertise scientifique dans l'action publique dans ce contexte particulier qu'est le gouvernement post-apartheid (ou plus généralement, post-colonial). Cela m'a notamment amenée à étudier les centre de formation et de recherche en disaster management au sein des universités sud-africaines et donc à voir les mécanismes de production de la science entre transformation internationale de la recherche, réformes de l'université et de la gouvernance sud-africaine qui poussent au développement de cette expertise collaborant de près avec les gouvernements.


Entretien coordonné par Marie-Annick Mazoyer – Décembre 2009


Bibliographie sélective

Contribution à ouvrage

CABANE L., "Conflicts as Disasters. Translating violent conflict in post-apartheid South Africa", in A. Berhends et R. Rottenburg (eds), Travelling models in African conflict management (à paraître en 2010).

Article de revue

CABANE L., "La gestion du risque de violences xénophobes au Cap", Lesedi, IFAS, 2010, n° 10 (à paraître).

Communications

CABANE L., "De la crise à la catastrophe. Les violences xénophobes de mai 2008 en Afrique du Sud au prisme du Disaster Management", Séminaire du GDR Crises Extrêmes, Paris-I Sorbonne, CRPS, 25 juin 2009.

CABANE L., "Protecting a Nation ? Disaster management and the protection of the state in South Africa since 1994", Séminaire du Centre for Social Sciences Research, University of Cape Town, 24 octobre 2009.





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