Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Entretien avec Julien Besançon

ANNEXE DE DOSSIER
Édité le 5 Avril 2010

Entretien avec Julien Besançon, doctorant au CSO

L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments : bureaucratisation de l'expertise et régulation des risques alimentaires



Julien Besançon travaille sur la sécurité alimentaire, et plus précisément, dans le cadre de sa thèse, sur l'Agence française de sécurité alimentaire (Afssa). Il est doctorant de Sciences Po et rattaché au cursus doctoral du CSO depuis 2001 ; il achève sa thèse qui est dirigée par Olivier Borraz.



Pouvez-vous évoquer brièvement le sujet de votre thèse ?

Ma thèse porte sur les transformations de la régulation des risques alimentaires depuis la fin des années 1990 avec la création de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa). Ma question principale est de savoir ce qu’a changé (ou pas) la création de cette agence sanitaire au niveau de l’action publique en matière de sécurité alimentaire. J’aborde cette question en utilisant les outils de la sociologie des organisations pour étudier la création et l’institutionnalisation de l’agence, en particulier la structuration de sa capacité d’expertise, ainsi que les modes de régulation du nouveau système d’acteurs en charge de la gestion des risques.


Quelles sont les raisons de la création de l’Agence de sécurité sanitaire des aliments en France ? Quel est son rôle ?


L’Afssa a été créée par la loi du 1er juillet 1998 relative à la sécurité sanitaire (avec d’autres agences sanitaires comme l’Institut de veille sanitaire (InVS) et l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé ou Afssaps) comme une réponse institutionnelle à la crise de la vache folle.

Celle-ci a été interprétée par les pouvoirs publics comme le révélateur d’une situation où la régulation des risques privilégiait des considérations économiques au détriment des objectifs de santé publique et où l’expertise souffrait d’un manque d’indépendance tant vis-à-vis du pouvoir politique que des forces économiques. La crise a été l’occasion pour un ensemble d’acteurs proches du ministère de la Santé de contester les frontières administratives établies depuis plusieurs décennies qui attribuaient essentiellement au ministère de l'Agriculture et à ses services la "propriété" de la gestion des risques alimentaires. Avec la crise, les risques alimentaires ont été requalifiés en "risques sanitaires" et la notion de "sécurité sanitaire des aliments" s’est imposée.

Toutefois, les acteurs de la Santé publique ne sont pas parvenus à imposer leur vision d’une agence chargée de la gestion des risques et disposant de services de contrôle : les missions de l’Afssa ont été essentiellement limitées à l’évaluation des risques : recherche appliquée, appui scientifique et technique et expertise. Le système institutionnel existant n’a pas été profondément bouleversé, les ministères de l’Agriculture et des Finances étant parvenus à faire prévaloir un principe de séparation institutionnelle entre évaluation des risques (externalisée à l’Afssa) et gestion des risques (conservée par les ministères) pour protéger leurs territoires administratifs.


Comment est organisée l’Afssa ? Quel est son mode de fonctionnement ? Selon votre propre expression, son mode de développement relève-t-il plutôt d’une évolution vers un modèle "d’expertise démocratique" ou du maintien "d’une bureaucratie technique" ?


Le dispositif d’expertise de l’Afssa a été structuré à partir de comités d’experts existants, auparavant rattachés à différents ministères. L’agence a rationalisé ce système en recyclant et en adaptant des principes et des pratiques de bonne gouvernance des risques, énoncés au niveau international (Codex alimentarius) ou au niveau communautaire : séparation claire entre objectifs sanitaires et considérations économiques, excellence, indépendance et transparence de l’expertise, sélection des experts par appel à candidatures, prévention contre les conflits d’intérêt, publication obligatoire des avis…

Je montre dans ma thèse que la mise en œuvre de ces principes au sein de l’agence a conduit à un processus de procéduralisation de l’activité d’évaluation des risques qui conduit à une forte bureaucratisation de l’agence. Un système d’assurance qualité fondé sur une norme AFNOR, à la création de laquelle l’Afssa a joué un rôle fondamental, a été mis en place pour définir des processus et des règles, clarifier les rôles et les responsabilités, développer la traçabilité des avis d’experts, encadrer la participation des multiples acteurs intervenant dans l’expertise.

Bien sûr, ce processus, comme tout processus de bureaucratisation, s’accompagne d’effets pervers, qui sont corrigés par de nouvelles procédures. Et l’on observe un processus de cercle vicieux bureaucratique qui produit des résultats paradoxaux. Alors que le rapport entre science et société se transforme, que l’on met en avant des exemples de nouvelles formes d’expertise plus ouvertes et participatives dans un idéal de démocratie scientifique et technique, le modèle d’expertise produit par l’Afssa renouvelle à l’inverse une forme d’expertise technocratique où les avis d’experts, conçus selon une norme de pureté scientifique, servent à légitimer les décisions publiques prises sans véritable concertation. En matière de sécurité des aliments, le poids de l’expertise scientifique sur la décision a été renforcé sans que la participation des acteurs socio-économiques n’ait été organisée.


Quelle est la capacité d’action de l’agence ? Comment s’articulent expertise et décision de politique publique concernant la sécurité sanitaire alimentaire ?


J’ai cherché à étudier le fonctionnement du système d’acteurs de la sécurité sanitaire des aliments constitué de l’Afssa, de ses trois tutelles ministérielles (Santé, Agriculture, Economie et Finances) et des acteurs socio-économiques. Pour comprendre l’impact qu’a l’Afssa sur l’action publique, il faut comprendre les modes de régulation de ce système. Même si elle ne dispose pas de pouvoir réglementaire ni de services de contrôle, l’agence ne manque pas de ressources pour agir : elle est obligatoirement consultée sur tous les projets de textes réglementaires relevant de sa compétence ; elle rend ses avis publics, ce qui peut permettre aux acteurs socio-économiques de se saisir de ses expertises ; elle a une capacité d’autosaisine ; elle peut évaluer la qualité de l’application des mesures de gestion des risques ; elle a une mission d’information générale sur les risques, etc…

En réalité, les missions de l’agence ne sont pas cantonnées à l’évaluation des risques stricto sensu, elles débordent largement sur la gestion des risques. Le premier directeur de l’Afssa de 1999 à 2005, Martin Hirsch, a revendiqué la pleine mise en œuvre de toutes les prérogatives de l’agence, bousculant les frontières administratives et contestant la vision qu’avaient ses tutelles ministérielles (en particulier le ministère de l'Agriculture) d’une institution purement scientifique au service des administrations. Il a clairement utilisé l’agence comme une institution politique au service de la défense de la sécurité sanitaire.

Les tensions ont été souvent vives entre l’agence et ses tutelles. A plusieurs reprises, en particulier dans la gestion de l’épidémie d’ESB, l’agence a cherché à peser sur la décision publique en utilisant son expertise, en médiatisant ses avis, le plus souvent pour imposer des mesures de précaution à des administrations réticentes. Cela n’a pas toujours marché, dans la mesure où l’agence est aussi structurellement dépendante de ses tutelles ministérielles (au moins pour son budget) et que ses pouvoirs sont limités. On a donc assisté à un jeu sur les frontières entre évaluation et gestion des risques : tantôt l’agence est parvenue à s’imposer, tantôt ses tutelles ont réussi à contourner ses avis et à résister à la pression de l’agence.


Quel est finalement l’impact de l’Agence sur les modes de régulation de l’activité agroalimentaire ?


Pour accroître son influence, l’agence a cherché à agir directement sur les acteurs socio-économiques, en contournant ses tutelles. Cette stratégie a été particulièrement évidente au moment de la discussion de la loi de santé publique en 2004 : l’action de l’Afssa a été déterminante dans le développement de la politique nutritionnelle visant à réduire la consommation de sel, à déconseiller la collation matinale et à interdire les distributeurs de produits alimentaires dans les écoles, à encadrer les messages publicitaires des produits alimentaires… Dans ce cas, elle a agi comme un véritable entrepreneur politique en utilisant son expertise pour soutenir des initiatives parlementaires et combattre les actions des lobbies agroalimentaires.

Pour agir sur les pratiques des acteurs économiques, elle utilise également des moyens moins visibles, comme la validation de guides de bonne pratiques ou l’élaboration de lignes directrices d’évaluation des dossiers que déposent les industriels, lui donnant ainsi un rôle essentiel dans une forme de "soft law". Mais là encore, ses moyens d’action sont limités et les acteurs économiques n’ont pas manqué de protester contre l’action de l’Afssa.

En définitive, les structures institutionnelles donnent des ressources à l’agence, mais limitent aussi sa capacité d’action : même si l’agence a réussi à s’institutionnaliser dans le système d’acteurs de la sécurité alimentaire, son impact sur l’action publique dépend de la capacité de son directeur général à s’imposer dans le jeu politique et administratif, à développer les compétences de l’agence au-delà de sa seule mission d’évaluation des risques tout en affirmant le caractère scientifique et indépendant de son expertise. L’agence est une institution hybride aux frontières de la science et du politique : c’est tout le paradoxe de cette agence à caractère scientifique qui ne peut exister qu’en s’affirmant comme un acteur politique !


Entretien coordonné par Marie-Annick Mazoyer – Décembre 2009

* Nous rappelons que cet entretien a été réalisé avant l’adoption en conseil des ministres (17 février 2010) de l’ordonnance instituant l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses), résultant de la fusion de l’Afssa et de l’Afsset (Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail).


Pour en savoir plus sur Julien Besançon, voir aussi sur le site du CSO :

- Entretien avec Julien Besançon, Olivier Borraz, Catherine Grandclément-Chaffy sur l’ouvrage La Sécurité alimentaire en crises : les crises Coca-Cola et Listeria de 1999-2000 (L'Harmattan, 2004)
- Entretien avec Julien Besançon sur le rapport d’enquête, Evaluation de l’AFSSA. Etude auprès des publics et personnels de l’Agence (2003)


Bibliographie sélective

Ouvrage(s)

BESANÇON J., BORRAZ O., GRANDCLÉMENT-CHAFFY C., La Sécurité alimentaire en crises : les crises Coca-Cola et Listeria de 1999-2000, Paris, L'Harmattan, collection "Risques collectifs et situations de crise", 2004.

Contributions à ouvrages

BESANÇON J., "L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments : rationalisation de l'expertise et régulation des risques", in C. Lahellec (dir.), Risques et crises alimentaires, Paris, éditions Tec&Doc, Lavoisier, 2005, p. 81-108.

BORRAZ O., BESANCON J., "Regulatory uncertainty in food safety regulation", in E. Vos, M. Everson et J. Scott (eds), Uncertain Risks Regulated: National, EU and International Regulatory Models Compared, Routledge, Cavendish Publishing, 2009.

Article(s) de revue(s) (à comité de lecture)

BENAMOUZIG D., BESANÇON J., "Administrer un monde incertain : les nouvelles bureaucraties techniques. Le cas des agences sanitaires", Sociologie du travail, vol. 47, n° 3, juillet-septembre 2005, p. 301-322.








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Julien BESANCON