Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Entretien avec Olivier Borraz

ANNEXE DE DOSSIER
Édité le 5 Avril 2010

Entretien avec Olivier Borraz, responsable du programme de recherche "Gouvernance des risques" du CSO

Olivier Borraz est directeur de recherche CNRS au CSO. Il est chercheur au laboratoire depuis 1995. Il travaille sur les risques et la sécurité sanitaire depuis 1998. Dans cet entretien, Olivier Borraz présente les origines du Programme "Gouvernance des risques", les différentes recherches qu’il a dirigées et ses études en cours, sa conception des risques, ses activités d’enseignement dans ce domaine et le réseau "Risques et société" qu’il préside.


===) Vous avez initié et vous dirigez le programme de recherche "Gouvernance des risques". Pouvez-vous en retracer brièvement l’historique ? Quelles sont les origines de ces recherches ? Quelles en ont été les grandes étapes ?

Ce programme trouve son origine dans une recherche que Danielle Salomon et moi avons conduite à partir de 1998, et qui portait sur les controverses autour de l’utilisation en agriculture des boues d’épuration urbaines. Cette recherche avait été l’occasion de découvrir le programme "Risques collectifs et situations de crise" que dirigeait Claude Gilbert et de nous inscrire dans les réflexions qui étaient menées en son sein, puis dans le cadre du groupement d'intérêt scientifique (GIS) qui lui a succédé.

Nous avons ensuite poursuivi avec une autre recherche consacrée aux controverses autour des antennes relais de téléphonie mobile, recherche qui comportait à la fois un volet national et un volet comparatif européen.

Enfin, entre 2005 et 2009, nous avons réalisé une grande enquête consacrée au dispositif de sécurité sanitaire et à ses risques, financée par l’ANR (Agence nationale de la recherche), et dont nous venons de remettre le rapport final. Il s’agissait d’étudier la prise en charge de trois activités par le dispositif de sécurité sanitaire (pesticides, incinérateurs et pollution automobile) et les difficultés rencontrées pour que soient reconnus les risques pour la santé qu’elles présentent.

Outre ces grandes enquêtes, j’ai mené en parallèle des études sur : les processus de décision en matière de sécurité sanitaire, les agences de sécurité sanitaire et la sécurité alimentaire.

Toutes ces recherches ont été réalisées avec l’aide de doctorants ou de post-doctorants du CSO : Marie d’Arcimoles (boues d’épuration), Michel Devigne (téléphonie mobile), Julien Besançon (agences de sécurité sanitaire et sécurité alimentaire) et François Dedieu (pesticides).



===) Comment une activité se transforme en risque ? Quel est votre mode d’approche des risques ?


La qualité de risque n’est pas une chose qui est donnée d’emblée, ni qui peut être déduite des caractéristiques d’une activité. Cette qualité est le résultat d’un processus social controversé, processus qui voit une activité se transformer progressivement pour acquérir les traits d’un risque. Ces traits renvoient pour la plupart aux incertitudes qui entoureraient cette activité, incertitudes sur ses propriétés, ses effets ou ses usages, incertitudes aussi quant à la manière dont cette activité est produite, gérée et contrôlée.

C’est parce qu’à un moment donné, une activité comme la téléphonie mobile est perçue comme présentant de très nombreuses incertitudes, notamment pour la santé des populations, qu’elle acquiert la qualité de risque. Mais rien ne la prédisposait initialement à ce statut.

Et on peut citer de très nombreuses autres activités qui n’accèdent pas au statut de risque sur l’agenda public, alors même que l’on pourrait s’attendre à les voir qualifiées de tel : je pense, par exemple, à l’exposition des agriculteurs aux pesticides qu’étudie François Dedieu ou des travailleurs de l’industrie ou de la recherche à des substances chimiques ou aux nanotechnologies, sur lesquelles Jean-Noël Jouzel travaille.



===) Vous montrez dans la conclusion de votre livre "Les politiques du risque" que l’Etat lui-même est facteur de risque et vous constatez l’intervention croissante d’acteurs privés (firmes, associations, organisations professionnelles, groupes sociaux) et le développement de partenariats publics-privés dans la gestion des risques. Pouvez-vous préciser ?


L’Etat en France revendique depuis toujours une capacité à assurer la sécurité des populations contre toutes sortes de menaces : cette revendication est pour lui source de légitimité, surtout dans une période comme celle que nous traversons aujourd’hui. Mais l’Etat n’a pas les moyens d’assurer seul cette sécurité, et, de fait, il ne les a jamais eus véritablement.

Il s’est toujours appuyé sur des acteurs non étatiques (associations, firmes, etc.) pour prendre en charge des risques : que ce soit dans le domaine de la santé, de l’environnement, de la sécurité publique ou de la sécurité sociale, pour ne prendre que quelques exemples. Mais lorsqu’il n’a pas exercé un contrôle suffisamment étroit sur ces intervenants, il en est résulté des crises comme celles qui ont secoué la France à partir de la décennie 1980, en commençant avec le sang contaminé, en se poursuivant avec la vache folle et en se concluant avec l’amiante.

Le paradoxe étant que ces crises ont conduit, la plupart du temps, non pas à une reprise en main par l’Etat, mais au contraire par une délégation accrue encore à des acteurs non étatiques, sans que les modalités de contrôle aient été revues. En d’autres termes, nous continuons de vivre sur un mythe, celui d’un Etat tout-puissant à même d’assurer la protection des populations, en décalage avec une réalité, à savoir le fait que de très nombreux risques sont actuellement gérés par des acteurs non étatiques. Mais l’Etat n’a pas repensé son rôle à l’image de cette réalité et il ne dispose pas des moyens suffisants pour s’assurer que ces acteurs se comportent correctement.

L’exception qui confirme la règle étant l’actuelle pandémie de grippe A, dans laquelle on voit l’Etat intervenir seul, avec le succès que l’on sait ! A aucun moment, les responsables de la Santé ou de l’Intérieur n’ont cherché à associer des acteurs de la société à leur action : ils le font maintenant, contraints et forcés, mais le mal est fait.



===) Comment la gouvernance et la gestion des risques ont-elles une incidence sur la transformation du rôle de l’Etat (qui devient notamment, selon vos propres termes, un Etat régulateur) ?


La gouvernance des risques suppose que l’Etat n’agisse pas seul, ni ne prétende résoudre seul tous les problèmes qui surviennent, mais au contraire qu’il associe une large gamme d’acteurs à la gestion des risques. Mais cela ne signifie pas que l’Etat doit se retirer, au contraire !

L’Etat n’a plus forcément les ressources ou les compétences pour réguler des activités non seulement complexes mais encore éminemment évolutives, comme le sont les nouvelles technologies, mais cela n’implique pas qu’il doive se tenir en retrait. Au contraire, il lui faut inventer des formes nouvelles de gouvernance des risques, qui tiennent compte à la fois des nombreuses incertitudes qui entourent ces activités, qui associent différents acteurs, qui intègrent différents types de savoirs, et surtout qui s’inscrivent dans le temps, avec le souci de la réversibilité si l’on s’aperçoit qu’une technologie donnée présente des risques inacceptables.

Je suis frappé par tous les rapports actuels sur la gouvernance des risques qui insistent sur le fait qu’il appartient aux individus, aux groupes sociaux et aux organisations de prendre en charge leurs risques, l’Etat n’étant plus en mesure de le faire. Nous vivrions dans un monde dans lequel il appartiendrait à tout un chacun de se prémunir, sans attendre de l’Etat qu’il intervienne. Or, ces rapports, qu’ils émanent de think tanks, d’organisations internationales ou de compagnies d’assurances, ne conçoivent pas le besoin de mettre en place des dispositifs de gestion des conflits, ni de parer aux inévitables inégalités de traitement ou de prise en charge, encore moins de définir clairement les responsabilités. C’est précisément là qu’on attend l’Etat, là et pas dans une revendication futile à tout prévoir et tout contrôler.


===) Vous avez évoqué une recherche, qui vient de s’achever, intitulée "Des risques sous contrôle : les effets d’inertie du dispositif de sécurité sanitaire" (financée par l’ANR). Comment expliquez-vous que certains risques environnementaux (OGM, téléphonie mobile, nanotechnologies) restent prioritaires en matière de santé publique à la différence d’autres risques pourtant reconnus comme préoccupants par les experts (comme l’usage des pesticides, la pollution atmosphérique ou les incinérateurs) ?


Il existe de très nombreux facteurs qui contribuent à l’émergence, ou à la non-émergence, de risques collectifs. Dans la recherche que nous venons de terminer, nous insistons sur les facteurs structurels, institutionnels et cognitifs qui conduisent à confiner des risques pourtant reconnus par certains experts comme ceux que vous citez. Autrement dit, ce n’est pas parce que des experts produisent des données solides qui démontrent ou suggèrent un lien de causalité entre l’exposition à une substance ou une activité et un effet sanitaire, que cela va donner lieu à une action forte de la part des pouvoirs publics pour réguler ce risque.

A contrario, il est possible d’avoir une action forte sur la base de données scientifiques que certains considèrent comme étant encore éminemment fragiles. Une fois de plus, il faut s’intéresser au processus qui conduit à extraire une activité donnée de son environnement familier pour la projeter dans un univers controversé. Ce processus est éminemment difficile s’agissant par exemple de la pollution automobile, étant donné les intérêts industriels en jeu : les acteurs qui souhaitent promouvoir la pollution comme un risque majeur se heurtent à des intérêts organisés et à des administrations centrales qui parviennent à contenir le problème et à se donner le temps d’agir dessus.

A l’inverse, la téléphonie mobile émerge très rapidement, essentiellement du fait que les pouvoirs publics anticipent une nouvelle crise du type de l’amiante et prennent les devants en qualifiant cette activité de risque potentiel.

Une "erreur politique" dans l’expertise conduite en 2000 permet ensuite de conforter cette qualité, les experts concluant à la fois à l’absence de risque lié aux antennes et recommandant de les éloigner des sites sensibles. Les associations n’ont dès lors plus aucun mal à opérer à la fois l’extraction et la projection de cette activité dans un univers controversé. Dix ans plus tard, elle y est toujours ! Et ce malgré plus d’une dizaine de rapports concluant à l’absence de risques.



===) Quels grands changements avez-vous pu constater en France au niveau de la gouvernance des risques sanitaires et environnementaux, depuis vos premières recherches ? Quel a été l’impact du Grenelle de l’environnement sur la prévention et la gestion des risques ? Quelles grandes difficultés subsistent ?


Le principal changement, que l’on commence à percevoir, concerne le rôle de l’expertise scientifique dans la gouvernance des risques associés aux nouvelles technologies. Il est maintenant admis, s’agissant des OGM, des nanotechnologies et des radiofréquences, que le problème ne peut se résumer à une question scientifique, à savoir ces technologies présentent-elles ou non un risque pour la santé ou l’environnement ? Cela ne signifie pas que l’on doit éluder la question scientifique, mais celle-ci comporte tellement d’incertitudes qu’il est nécessaire d’introduire d’autres formes de savoirs dans le processus d’expertise, et partant d’autres types d’acteurs.

En parallèle, il faut aussi discuter des dimensions plus économiques ou sociales attachées à ces activités : notamment en essayant de caractériser plus précisément leurs bénéfices. Après tout, on est en droit de s’interroger sur les bénéfices de ces nouvelles technologies, afin de les mettre en rapport avec leurs risques potentiels. Un exemple : il est inconcevable de revenir sur le téléphone portable, tant il fait partie de notre vie quotidienne et procure de très nombreux bénéfices, tant individuels que collectifs. Mais on pourrait débattre de l’utilité de pouvoir regarder sa télévision sur son portable, notamment au regard des conséquences que cela suppose, tant en ce qui concerne la puissance des appareils que du nombre d’antennes-relais qui seront nécessaires.

Ces réflexions sont en cours, je citerai simplement trois exemples : le Haut conseil des biotechnologies, qui comporte à la fois un comité scientifique et un comité économique, éthique et social ; le groupe de suivi de la table ronde sur les radiofréquences et la santé (communément appelé Grenelle des ondes) ; la mise en place d’une évaluation socio-économique dans le cadre du règlement Reach.

Ces trois exemples illustrent deux processus : une ouverture de l’expertise à de nouvelles formes de savoirs et à de nouveaux types d’acteurs ; une ouverture de l’expertise aux sciences sociales. A mon sens, ces changements sont d’une très grande importance.



===) Vous participez à un projet de recherche américain, dirigé par l’université de Berkeley, sur les pandémies, qui porte sur différents pays, les USA, la Chine, l’Union européenne et la France. Un volet de cette étude concerne notamment la grippe H1N1. Comment expliquez-vous, en France, la réticence d’une grande partie de la population à se faire vacciner, même au niveau des professionnels de santé ?


Il est encore trop tôt pour évaluer la campagne de vaccination, mais à mon sens, une erreur a été commise dans le refus d’impliquer les professionnels de santé, et notamment les médecins généralistes, dans la vaccination. Je comprends parfaitement les raisons qui ont motivé ce choix au départ : motifs économiques, mais aussi souci de ne pas encombrer les médecins généralistes et ce faisant les empêcher de traiter correctement les autres problèmes de santé.

Je sais aussi que dans les plans qui avaient été rédigés pour une éventuelle pandémie de H5N1 (grippe aviaire), les médecins n’étaient pas partie prenante, probablement pour les mêmes raisons, mais aussi vraisemblablement du fait d’une séparation forte en France entre cultures curative et préventive : acteurs de la santé publique et médecins ne font pas toujours bon ménage. Mais c’était oublier le degré de confiance qu’inspirent les médecins généralistes dans l’opinion publique. Dès lors, ceux-ci ont eu le sentiment d’être tenus à l’écart, et ce faisant ont commencé à diffuser des messages allant à l’encontre des messages officiels : le virus n’était pas si dangereux que cela ; en revanche, on pouvait avoir des doutes sur l’innocuité du vaccin. Il n’en fallait pas plus pour qu’une confusion s’installe.

Il aurait alors fallu que le ministère de la Santé prenne acte de cette situation et évolue : mais il a fallu attendre le 5 janvier pour qu’il accepte enfin de confier la vaccination aux généralistes, à un moment où il apparaît que nous avons acheté trop de vaccins. On observe quelque chose de similaire avec les entreprises : il aurait été plus judicieux de les impliquer plus tôt. Là, on a à nouveau le sentiment qu’il s’agit surtout d’écouler les stocks de vaccins. Tout cela renvoie à ce que je signalais plus haut : l’Etat a voulu agir seul, montrer qu’il était capable d’assurer avec ses propres moyens la sécurité de la population. Le résultat peut être considéré comme un échec.



===) Vous présidez le réseau Risques et Société. Quel est l’objectif de ce réseau ?


Ce réseau a pris la suite du Programme puis du GIS "Risques collectifs et situations de crise". Son objectif est pour le moment modeste, il s’agit surtout d’animer une communauté de chercheurs et de praticiens intéressés par les risques collectifs et les crises. Nous organisons essentiellement des journées de réflexion. Mais nous avons obtenu un premier succès en juillet dernier avec l’organisation d’une conférence avec l’Afsset (Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail) qui s’intitulait "Gouverner l’incertitude. Les apports des sciences sociales à la gouvernance des risques sanitaires environnementaux". Cette conférence a duré deux jours et a réuni plus de 400 personnes. Elle a permis de démontrer l’ampleur des travaux en sciences sociales consacrés aux risques en santé environnement, et plus important, leur crédibilité aux côtés des autres disciplines scientifiques habituellement mobilisées pour analyser ces risques.

Dans le prolongement de ce colloque, nous avons obtenu dans le cadre de l’appel d’offre de l’Ifris (Institut francilien Recherche, Innovation et Société) un financement pour organiser une série de séminaires internationaux en 2010-11 consacrée à l’évaluation socio-économique. Le réseau est aujourd’hui pleinement reconnu pour ses contributions tant aux débats académiques qu’aux questions que se posent les institutions qui travaillent dans le champ des risques. J’en tire une très grande satisfaction.


===) Vous dirigez également le projet SPoRES (Sciences Po Risk Environment and Society). En quoi consiste ce projet ?


Le projet SPoRES vise à obtenir un financement pour une chaire de Gouvernance des risques à Sciences Po. Cette chaire aurait comme objectif de mobiliser les connaissances produites par les sciences sociales au sujet des risques sanitaires et environnementaux dans un triple objectif de : valorisation, diffusion, expertise. Il existe de très nombreux organismes qui produisent actuellement des connaissances dans le champ des risques. Ils associent parfois des sciences sociales, mais les savoirs utilisés sont bien plus larges. Or, je considère que les sciences sociales ont une contribution particulière à fournir aux discussions autour des risques, et qu’il importe de la faire entendre au même titre que d’autres contributions. Cela est d’autant plus nécessaire que des institutions en charge d’évaluer ou de gérer des risques commencent aujourd’hui à s’interroger sur l’apport des sciences sociales, comme je l’ai déjà indiqué. Il serait dommage de rater cette occasion de démontrer ce que nous pouvons apporter dans la compréhension des risques.

Cette contribution doit porter autant sur l’origine et l’émergence des risques, que sur les formes de savoir qui sont nécessaires à leur compréhension et à leur évaluation, les dispositifs de gouvernance qu’ils appellent, et les questions plus politiques qu’ils soulèvent. Je n’en mentionnerai qu’une seule : la question des inégalités face aux risques. Il est du ressort des sciences sociales de porter cette question, comme il est de leur ressort de rappeler que les questions de risques sont souvent, sinon toujours, des questions éminemment politiques qu’il serait dangereux de confier aux seuls experts – fussent-ils sociologues !


Entretien coordonné par Marie-Annick Mazoyer – avril 2010



Pour en savoir plus sur les recherches d'Olivier Borraz, voir aussi ces trois entretiens :

- Expertise sanitaire : renforcée ou affaiblie ? Rencontre avec trois experts (O. Borraz / D. Benamouzig / J-N Jouzel)

- Entretien avec Olivier Borraz dans le cadre de la parution de l’ouvrage "Les politiques du risque" (2008)
http://www.cso.edu/fiche_actu.asp?actu_id=707

- Entretien avec Olivier Borraz le cadre du dossier CSO "Santé" (juin 2007)



Bibliographie sélective


Ouvrages

BESANÇON J., BORRAZ O., GRANDCLÉMENT-CHAFFY C., La Sécurité alimentaire en crises : les crises Coca-Cola et Listeria de 1999-2000, Paris, L'Harmattan, collection "Risques collectifs et situations de crise", 2004.

BORRAZ O., Les politiques du risque, Paris, Presses de Sciences Po, collection Gouvernances, 2008.


Contributions à ouvrages

BORRAZ O., "Le cadrage par les risques sanitaires. Le cas des antennes relais de téléphonie mobile", dans C. Gilbert et E. Henry (dir.), Comment se construisent les problèmes de santé publique, Paris, La Découverte, 2009.

BORRAZ O., BESANÇON J., CLERGEAU Ch., "Is It Just About Trust ? The Partial Reform of French Food Safety Regulation", in C. Ansell et D. Vogel (eds.), What's the Beef ? The Contested Governance of European Food Safety, Cambridge, The MIT Press, 2006, p. 125-152.


Articles de revues (à comité de lecture)

ARCIMOLES (D’) M., BORRAZ O., "Réguler ou qualifier ? Le cas des boues d’épuration urbaines", Sociologie du travail, 2003, vol. 45, n° 1, numéro spécial "Agriculture et alimentation", p. 45-62.

BORRAZ O., "Risk and Public Problems", Journal of Risk Research, vol. 10, n° 7, octobre 2007, p. 941-957.








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