Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Focus sur "Les politiques du risque" d'Olivier Borraz. En 2007, l'auteur abordait ses thèmes de recherche dans un entretien diffusé sur le site du CSO...

ENTRETIENS // INTERVIEWS
Édité le 1 Octobre 2008

L’objectif d’Olivier Borraz, au travers de cette recherche, est de comprendre comment une activité se transforme en risque et comment, dès lors, elle est gérée par les pouvoirs publics ainsi que par les entreprises, les associations et les collectivités locales.

Cet ouvrage est le fruit de plusieurs années de recherche sur les risques et la sécurité sanitaire. Fin 2007, Olivier Borraz livrait son analyse de l’organisation de la sécurité sanitaire en France, sur ce site.


Dans le cadre de la sortie des Politiques du risque (Paris, Presses de Sciences Po, 2008), le CSO republie cet entretien qui apporte un éclairage sur les thèmes abordés dans le livre.


===) Depuis une dizaine d'années, vous avez entrepris de développer des recherches dans le domaine des risques et de la sécurité sanitaire. En quoi la sécurité sanitaire est-elle un champ distinct de la santé publique ?

La sécurité sanitaire vise avant tout à protéger la population contre des activités ou des substances qui pourraient porter atteinte à sa santé, tandis que la santé publique s'inscrit dans un objectif plus large de prévention contre toutes sortes de pathologies, en s'appuyant sur des outils de prophylaxie et d'information. La sécurité sanitaire suppose une intervention publique qui réglemente l'usage des activités ou substances qui présentent un danger, et qui peut aller jusqu'à les interdire (par exemple, l'amiante). Le choix des termes n'est donc pas neutre: on parle bien de sécurité, c'est-à-dire d'une mission qui relève avant tout de la puissance publique au même titre que d'autres fonctions de sécurité, et qui vise la protection des populations par des mesures qui peuvent être coercitives.


===) Comment la gestion de la sécurité sanitaire s'est-elle organisée progressivement? Quelles sont les grandes étapes qu'a connues ce dispositif (création Afssa et diverses agences, etc...)?

Initialement, la sécurité sanitaire ne concernait que les risques issus du système de santé, ce que l'on appelle les risques iatrogènes, c'est-à-dire produits par les actes médicaux. On sortait alors du scandale du sang contaminé. La notion est officialisée en 1992 dans la loi de démocratie sanitaire. Puis, au gré des crises qui ont suivi, et notamment celle de la vache folle, la notion s'est étendue à d'autres champs : l'alimentation, puis l'environnement et le travail. En 1998, la loi sur la sécurité sanitaire crée un dispositif d'agences qui couvre l'ensemble des risques sanitaires : l'Agence du médicament est transformée en Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, le réseau national de santé publique devient l'Institut de veille sanitaire, et on crée deux nouvelles agences : l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement, à laquelle a été rajouté depuis peu le travail. Le dispositif est maintenant complet, mais il n'est pas à la merci de nouvelles recompositions. Parallèlement, il convient de relever que les ministères en charge de ces questions se sont aussi transformés, quoique dans des proportions plus réduites. Enfin, ces agences disposent d'homologues dans les autres pays et surtout au niveau européen.


===) Vous avez écrit que le choix par la France d'opérer une séparation entre l'évaluation et la gestion des risques était problématique. Pourquoi ? En est-il ainsi dans d'autres pays ?

La séparation est problématique tout simplement parce qu'elle est irréalisable dans les faits. Cela ne signifie pas qu'il ne faille pas distinguer ces étapes dans l'analyse du risque. Mais de fait, il est illusoire de considérer qu'il serait possible de distinguer une évaluation des risques qui serait purement scientifique, neutre et objective, d'une gestion qui réintroduirait des coûts, des priorités et des valeurs. En réalité, l'évaluation est une étape tout aussi subjective dans laquelle les experts introduisent des préférences dans le jugement qu'ils portent sur le risque, surtout lorsque subsistent de nombreuses incertitudes et qu'il leur est pourtant demandé de donner un avis.
Par ailleurs, la séparation est problématique, car elle est systématiquement mise en avant comme un standard de bonne gouvernance des risques, une sorte de règle d'or, dont on voit bien pourtant qu'elle donne lieu à des interprétations très différentes d'un pays à l'autre. Tout le monde distingue évaluation et gestion, mais sous des formes tellement différentes qu'on peut s'interroger sur le rôle de ce principe. En réalité, c'est bien une manière de relégitimer des processus décisionnels mis à mal par les crises sanitaires, la décision publique se devant de reposer sur des bases scientifiques rigoureuses ; tant bien même dans les faits, ces décisions sont le plus souvent politiques et font appel à d'autres critères.


===) Pourquoi et comment certaines causes sanitaires sont prises en charge par l'intervention publique, alors que d'autres risques, par exemple celui représenté par l'hépatite C, restent "orphelins" ?

C'est une question sur laquelle nous travaillons actuellement. On sait maintenant assez bien comment certains risques émergent dans le débat public. En revanche, on sait beaucoup moins pourquoi d'autres ne parviennent pas au même degré de reconnaissance et de prise en charge. On souhaite tester plusieurs hypothèses : l'existence ou non de mobilisations de riverains, patients, victimes, autrement dit de groupes d'intérêt qui entreprennent de porter le thème sur l'agenda public ; la capacité de certains intérêts (publics ou privés) à bloquer la prise en charge d'un problème qui pourrait remettre en cause leur activité ; l'absence de cadres cognitifs pour énoncer le risque, ses causes et ses solutions. Mais il est possible aussi que l'Etat perçoive moins de risque pour sa propre réputation et crédibilité sur certains sujets, et dès lors s'en désintéresse, tandis qu'il ressent que d'autres sujets présentent un potentiel de déstabilisation et, partant, s'en saisisse comme risques.


===) Ce qui revient à poser la question précédente sous une autre forme: qu'est ce qui détermine la prise de décision d'intervention publique ? Les citoyens jouent-ils un rôle dans ce processus ?

Les citoyens jouent un rôle, tout comme les associations, leurs experts, les médias... Mais il ne faut pas négliger, comme je viens de le signaler, l'anticipation par l'Etat d'un risque de déstabilisation, qu'il soit politique, économique ou social. Quand l'Etat prend un risque, au sens où il le reconnaît, le labellise comme risque et entreprend de le traiter, il le fait parce qu'il perçoit un risque plus général de remise en cause de sa propre autorité. C'est ce qui explique que certains problèmes sanitaires ne sont pas considérés à proprement parler comme des risques sanitaires, dans la mesure où l'Etat ne perçoit pas de potentiel de mise en cause immédiate - et tant bien même qu’il existe de nombreux soupçons - tandis que des problèmes dont les effets sanitaires semblent pour le moment limités se retrouvent qualifiés de risques, car ils présentent un risque de mise en cause plus important. On ne peut donc pas comprendre ce paradoxe uniquement d'un point de vue sanitaire: il convient d'y ajouter une dimension économique et politique, qui tient à la fois aux possibles répercussions politiques d'une nouvelle crise et à leur coût pour les entreprises concernées. Ces éléments déterminent la prise en charge publique tout autant que les données purement sanitaires.


===) L'État français dispose t-il des ressources suffisantes pour lui permettre d'assurer une couverture globale des activités à risques ? Sinon, quels sont les acteurs susceptibles de pallier les insuffisances publiques ?

Aucun Etat ne dispose des ressources pour protéger sa population contre l'ensemble des activités à risque. Le pourrait-il que cela aurait quelque chose d'un peu effrayant. En revanche, on peut s'interroger sur la posture des représentants de l'Etat qui revendiquent cette capacité à protéger la population contre tous les risques, comme celle des intérêts organisés qui en appellent systématiquement à l'Etat pour qu'il assure leur protection. L'enjeu aujourd'hui est bien de dépasser cette vision stato-centrée. Car, ; dans les faits, on se rend compte que la sécurité de tout un ensemble d'activités relève avant tout de l'action de multiples acteurs non étatiques, qu'il s'agisse de firmes, d'associations ou de collectivités locales.
C'est bien à leur niveau que sont conçus les dispositifs, les règles et les mesures qui assurent un haut degré de sécurité, bien plus que dans l'application des règles publiques. Cela ne signifie pas que celles-ci ne jouent aucun rôle. Simplement, en elles-mêmes, elles ne suffisent pas.


===) Pourrait-on encore aujourd'hui se trouver en face d'une crise de la gravité de celle du sang contaminé ou de celle de la "vache folle" ?

En l'espèce, la "gravité" a surtout été du côté des pouvoirs publics, pour le sang contaminé, et des filières économiques, pour la vache folle. Rappelons qu'il y a eu un nombre non négligeable de décès dans la première crise, mais sans commune mesure avec le nombre total de morts dus au sida : or, ce n'est pas ce dernier qui a fait crise, mais le premier, et c'est bien parce qu'il y a eu sentiment d'une défaillance majeure de l'Etat. Tandis que dans le cas de la vache folle, le nombre de décès en France se compte sur les doigts d'une seule main. La crise a surtout porté sur le plan économique, avec des coûts pour la collectivité considérables : l'Etat n'a pas hésité à investir des sommes très importantes pour rétablir la confiance dans la chaîne alimentaire et dans sa propre capacité à assurer la sécurité sanitaire des aliments. De ce point de vue, on peut donc considérer que le risque de crise est aujourd'hui réduit car les crises ont donné lieu à la mise en place de tout un dispositif conçu notamment pour éviter que ne se reproduisent des événements similaires dans l'avenir. Si on veut même être un peu provocateur, on peut penser que ce dispositif vise d'abord à protéger les pouvoirs publics de toute mise en cause de leur responsabilité dans l'avenir, plus qu'il ne contribue directement à améliorer un niveau de sécurité déjà très élevé. Maintenant, si la question est : sommes-nous à l'abri de phénomènes sanitaires majeurs, telle une pandémie de grippe aviaire, alors la réponse est clairement non. Le dispositif tel qu'il fonctionne n'est en aucune mesure capable de nous protéger contre ce type de crise. Il n'est même pas certain qu'il puisse détecter à temps un nouveau phénomène de type prion avant qu'il ne soit trop tard.


===) Au cours de ces dix années de recherches consacrées à la sécurité, vous est-il arrivé d'être surpris, déconcerté, par l'aboutissement de votre investigation ?

Oui, certainement. La prise de conscience du décalage entre la volonté affichée par l'Etat d'assurer la sécurité des populations contre toutes sortes de risque et la réalité de ses capacités n'a pas été immédiate. De la même manière que le fait de se dire que la sécurité relève finalement beaucoup plus de l'action d'acteurs non étatiques que des services de l'Etat n'est pas une donnée qui va de soi.
Il faut du temps pour remettre en cause des catégories de pensée profondément ancrées, même pour un sociologue !


Propos recueillis par Elisabeth Kosellek (CEVIPOF)



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Olivier Borraz est directeur de recherche CNRS au CSO. Il dirige le programme Gouvernance des risques. Il a étudié plusieurs controverses et crises (boues d’épuration, téléphonie mobile, sécurité alimentaire), les processus de décision en matière de sécurité sanitaire (vaccin contre l’hépatite B, réduction des émissions en plomb des installations classées), la mise en place et le fonctionnement des agences de sécurité sanitaire (Afssa, Afsse, InVS), la gestion publique des activités à risque et plus généralement les politiques de régulation des risques dans le domaine sanitaire et environnemental.

Olivier Borraz participe également, au programme sur la santé, et travaille étroitement avec des chercheurs de l’INRA sur ces thématiques. Par ailleurs, il poursuit une réflexion sur le gouvernement des villes. Il est l’auteur de nombreux ouvrages (1). En 2008 il a également de publié aux Presses de Sciences Po, un ouvrage collectif en codirection avec Virginie Guiraudon, Politiques publiques 1. La France dans la gouvernance européenne (Presses de Sciences Po, 2008). Cet ouvrage a également fait l'objet d'un entretien publié sur le site du CSO.

Olivier Borraz enseigne à Sciences Po (MPA/Master of Public Affairs et au master Stratégies territoriales et urbaines).



(1) BESANCON J., BORRAZ O., GRANDCLÉMENT-CHAFFY C., La Sécurité alimentaire en crises : les crises Coca-Cola et Listeria de 1999-2000, Paris, L'Harmattan(collection "Risques collectifs et situations de crise), 2004.
BORRAZ O., Gouverner une ville. Besançon 1959-1989, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 1998.
BORRAZ O., ARROUET C., LONCLE-MORICEAU P., Les politiques locales de lutte contre le sida. Une analyse dans trois départements français, Paris, L'Harmattan, 1998.





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