Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Olivier Borraz, Michel Devigne, Danielle Salomon : "Controverses et mobilisations autour des antennes-relais de téléphonie mobile", Centre de Sociologie des Organisations. (rapport d'enquête)

ARTICLES // WORKING PAPERS
Édité le 14 Décembre 2004

Une antenne de téléphonie mobile
LA TELEPHONIE ? UNE TECHNOLOGIE A RISQUES ?

L’enquête explore les raisons pour lesquelles une telle question a pu surgir à propos des antennes-relais et pourquoi les inquiétudes s'expriment en termes de risque pour la santé. Comment ce débat a-t-il pris de telles proportions ? Comment se fait-il que malgré une position unanime des experts, des régulateurs et de l'industrie au niveau international considérant qu'il s'agit d'une technologie sûre, et malgré le succès foudroyant et qui ne se dément pas, de la téléphonie mobile auprès des consommateurs, le déploiement des antennes suscite des réactions virulentes de la part des riverains en France et ailleurs en Europe. Ce cas est exemplaire de la crise de confiance dans l'action publique et la science en matière d'activités à risque. Il illustre aussi les capacités d'innovation politique à l'échelon local.


Controverses et mobilisations autour des antennes-relais de téléphonie mobile, Olivier Borraz, Michel Devigne, Danielle Salomon, Centre de Sociologie des Organisations – CNRS/FNSP

Résumé du rapport

L’implantation d’antennes-relais de téléphonie mobile a fait l’objet de mobilisations locales et de controverses, qui se sont intensifiées à partir de 2000 pour culminer en 2002-2003 en un affrontement autour de l’existence de risques sanitaires imputés à ces installations.
Cette contestation peut surprendre à plusieurs titres. Tout d’abord, les premières mobilisations émergent en 1998, alors que le territoire est déjà couvert par plus de 10 000 antennes, dont le déploiement a commencé au début des années 1990 sans susciter de réaction. Ensuite, les mouvements visent les antennes, non les portables. Pourtant, aux Etats-Unis, dans le courant des années 1990, ce sont les appareils et leurs constructeurs qui font l’objet de procès. Parallèlement, la proximité du téléphone avec la tête et le cerveau suscite très tôt des interrogations et des recherches sur le plan scientifique. C’est ainsi que, malgré l’absence d’effets sanitaires constatés, les portables font l’objet de recommandations en termes de précaution d’usage. En revanche, les niveaux d’exposition des populations aux rayonnements provenant des antennes sont très largement inférieurs à ceux des mobiles et ne suscitent aucune inquiétude de la part des autorités publiques et de leurs experts. Pourtant, ce sont bien les antennes qui déclenchent l’hostilité d’associations et de riverains. Enfin, le plus surprenant tient au niveau d’hostilité qu’atteignent les conflits, un niveau tout à fait disproportionné, en apparence, avec l’absence d’effets sanitaires avérés et reconnus officiellement.
Ces étonnements, et la volonté de comprendre les mécanismes d’une telle opposition, ont conduit la recherche. Celle-ci a consisté à analyser, au plan local, des situations conflictuelles et, au niveau national, la politique de déploiement des opérateurs ainsi que la gestion publique du volet sanitaire de la téléphonie mobile. Cette recherche s’est appuyée sur des entretiens avec les différents acteurs (opérateurs, experts scientifiques, représentants des ministères, élus locaux, associations d’opposants nationales et locales, riverains, administrations locales, contre-experts), sur des participations à des réunions locales, des conférences nationales, divers colloques et débats, sur la lecture des documents produits par les différentes parties ainsi que sur l’analyse de la presse nationale et locale.
Cette recherche fait ressortir clairement que les raisons pour lesquelles les antennes-relais constituent aujourd’hui un risque sanitaire (et plus largement un risque politique) sont à rechercher dans les mécanismes d’émergence des mobilisations, de gestion publique de ce dossier et de développement de la contestation. Le risque sanitaire est le résultat de ce processus, non son point de départ. Plus précisément, le retrait progressif des représentants de l’Etat aboutit à mettre face-à-face des groupes d’acteurs qui forment rapidement deux camps, dans une dynamique d’affrontement qui ne cesse par la suite d’alimenter leur opposition. Aussi faut-il analyser les mécanismes et les processus qui nourrissent cette dynamique pour comprendre les raisons pour lesquelles les antennes-relais constituent aujourd’hui un risque.
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L’Etat français délivre des licences d’exploitation de réseau de téléphonie mobile à partir de 1991 à trois opérateurs (France Télécom devenu Orange, Cegetel-SFR puis Bouygues Telecom), inscrivant d’emblée le développement de ce service d’intérêt collectif dans un champ concurrentiel – en accord avec la politique de télécommunication européenne. La fin de l’année 1997 connaît une explosion des ventes d’abonnement, qui projette cette activité, au départ destinée à un public restreint, dans la consommation de masse. Confrontés à un succès rapide et massif, les opérateurs doivent à la fois poursuivre le déploiement de leur réseau, l’intensifier, afin de suivre la demande, et améliorer la couverture du territoire, comme le prévoient les licences. Pour se consacrer à leur cœur de métier, ils sous-traitent les activités de recherche de sites et d’installation d’antennes. Mais le processus de sous-traitance n’est pas géré finement et les comportements de ces entreprises, soumises à de fortes pressions en termes de délais et de coûts, génèrent des conflits ou des incompréhensions avec les riverains : absence d’information, intervention nocturne ou précoce générant du bruit ou des nuisances, maladresses diverses, absence de prise en compte des demandes ou des réactions des habitants. La gestion des réactions locales ne fait pas partie de l’activité des sous-traitants, qui omettent de faire part de leur difficultés aux opérateurs ou ne le font que lorsque la situation est trop détériorée pour poursuivre l’implantation d’une antenne.
Une grande partie des mouvements d’opposition se fait en réaction à ce qui est vécu comme une perturbation d’un environnement intime qui est un lieu de vie, jugée d’autant plus intolérable qu’elle semble cautionnée par les autorités locales sans avoir fait l’objet d’une discussion. Les questions ou les réactions qui sont alors adressées aux élus, aux administrations locales, aux bailleurs, aux opérateurs ou aux sous-traitants, ne reçoivent en général pas de réponse ou seulement des réponses standards. Cette attitude est interprétée comme un manque d’attention. Avec le temps, les interrogations restées lettre morte se transforment en anxiété ou en colère. Elles se cristallisent lorsque les riverains mécontents trouvent sur Internet le récit d’autres mobilisations ou des données mettant en avant l’existence de risques sanitaires. Leur hostilité est amplifiée par le fait qu’il n’existe aucun fondement légal permettant à un élu de s’opposer à l’installation d’une antenne ou d’obtenir son retrait, dès lors que le dossier administratif est conforme à la réglementation.
La réponse des opérateurs à l’opposition croissante des riverains d’antennes a paradoxalement facilité la focalisation du débat autour des questions de santé. L’une après l’autre, les trois entreprises ont identifié la question sanitaire comme étant à l’origine des préoccupations du public. Elles ont alors créé un service dédié, chargé d’informer le public et de répondre aux questions soulevées. A la suite de ces initiatives, lorsque les oppositions se durcissaient, les services chargés du déploiement et leurs sous-traitants qualifiaient ces mouvements comme relevant d’un « problème de santé » et en transféraient la prise en charge aux services dédiés. En réalité, dans la plupart des cas, la question sanitaire n’était qu’une des préoccupations exprimées par les riverains parmi beaucoup d’autres. Mais en labellisant la contestation comme étant d’origine sanitaire et en la transférant aux services concernés, ces derniers apportaient des réponses d’ordre scientifique et légal destinées à rassurer le public. Cela contribuait à figer l’idée du risque sanitaire – d’autant que les informations diffusées étaient en contradiction avec les données qui circulaient dans les mouvements d’opposition. Ce faisant, ces actions ne rassuraient pas le public et ne répondaient pas à leurs différentes préoccupations.
On observe un processus similaire dans la prise en charge du sujet par le gouvernement. A la fin des années 1990, la multiplication des mouvements de protestation locaux, les courriers adressés au ministère de l’Industrie, les préoccupations exprimées par les agences de télécommunication et la publication du rapport Stewart au Royaume-Uni, alertent les autorités françaises. Celles-ci étaient par ailleurs devenues sensibles au thème des risques sanitaires depuis le scandale du sang contaminé des années 1980 et celui, plus récent, de l’amiante. Le comité interministériel en charge du dossier de la téléphonie mobile décide donc de s’élargir au ministère de la Santé et lui demande de se prononcer sur la question des risques sanitaires de la téléphonie mobile. Cette délégation fait écho à celle des opérateurs : elle considère que la santé constitue une question isolée qui n’appelle pas de réponse globale, incluant en particulier les bénéfices de la technologie. Paradoxalement, ce choix donne crédit à l’idée que la santé constitue une préoccupation.
Le ministre de la Santé réunit un groupe d’experts indépendants sous la présidence du Pr Denis Zmirou (un éminent épidémiologiste choisi pour son indépendance, ses spécialités ne couvrant pas le domaine des champs électromagnétiques). Il est demandé au groupe, à l’instar de ce qui s’est fait au Royaume-Uni, de réaliser un état de la science et de fournir une évaluation du risque ainsi que des recommandations sur l’usage des téléphones ou des antennes. Le ministère procède donc à son tour à une délégation du sujet. Le rapport Zmirou est publié début 2001. Il établit qu’aucun risque n’a été constaté concernant les téléphones mobiles mais que ce risque demeure néanmoins plausible ; ce faisant, des mesures de précaution se justifient. Celles-ci sont énoncées dans le rapport et pour l’essentiel reprises par le ministère de la Santé. S’agissant des antennes, le rapport affirme qu’aucun résultat n’établit l’existence de risque et de surcroît, que le niveau d’émission des antennes et les distances constatées ne rendent pas ce risque plausible sur le plan théorique. Ce faisant, le principe de précaution ne peut pas s’appliquer. Cependant, le rapport reconnaît l’existence de préoccupations dans le public à propos des antennes. Pour répondre à ce constat, les rédacteurs du rapport suggèrent que « les bâtiments sensibles (hôpitaux, crèches, écoles) situés à moins de 100 mètres d’une station de base macrocellulaire ne soient pas atteints directement par le faisceau de l’antenne ». Cette mesure s’avère contre-productive par rapport à l’objectif recherché : cette recommandation est en effet difficile à argumenter par le ministère de la Santé, car elle semble contredire l’affirmation de l’absence de risque ; elle est difficile à défendre par les services locaux de l’Etat, qui maîtrisent mal le champ des ondes électromagnétiques et qui doivent gérer de nombreuses autres priorités ; elle focalise la demande des mouvements contestataires sur l’éloignement des antennes, d’autant que la notion de faisceau disparaît rapidement au profit de la seule distance de 100 mètres (en milieu urbain, par nature dense en sites sensibles, cette distance est pratiquement impossible à respecter).
Le ministère de la Santé et ses services déconcentrés demeurant largement muets à propos des antennes, ce sont donc les experts qui sont sollicités pour défendre le rapport dans les réunions publiques. Les associations et les groupes de riverains interprètent le silence de l’Etat comme un retrait, voire comme une volonté de cacher des risques existants. Quant aux experts, ils sont rapidement mis en cause pour leur manque d’indépendance par rapport aux opérateurs et tendent à leur tour à raréfier leurs interventions – ou ne sont tout simplement pas en mesure de participer à toutes les réunions publiques auxquelles ils sont invités. Les opérateurs se retrouvent donc souvent seuls, confrontés aux groupes d’opposants et à leurs contre-experts, en situation non seulement d’évoquer leur activité mais également ses aspects réglementaires et scientifiques, sans légitimité aucune sur ce dernier point. La confusion se crée dans l’esprit des groupes de riverains, qui peu à peu assimilent les experts, les représentants de l’Etat et les opérateurs, qui tiennent le même discours, défendent des positions similaires et sont incapables de répondre aux doutes et inquiétudes exprimés.
Parallèlement, les associations évoluent. La principale d’entre elles, Priartem, a été créée initialement pour lutter contre les problèmes esthétiques et environnementaux générés par l’installation d’antennes, ainsi que pour réagir à leur implantation jugée sauvage et sans information préalable. Cette association passe rapidement une alliance avec une organisation de protection de l’environnement, Agir pour l’Environnement, qui lutte contre le développement non maîtrisé de la téléphonie mobile et des comportements associés – et se saisit plus largement des sujets lui permettant de remettre en cause la gestion par l’Etat des activités technologiques. Ces deux associations se rapprochent ensuite de contre-experts actifs depuis longtemps dans le domaine des champs électromagnétiques, notamment à propos des lignes à haute tension. Ces contre-experts, présents en Belgique et au Parlement Européen, ont trouvé avec la téléphonie mobile une opportunité d’élargir leur audience. Ils permettent aux associations d’incorporer dans leur lutte des argumentaires de type scientifique démontrant l’existence de risques et, sur ces bases, les amènent à exiger l’application du principe de précaution. La conjugaison des argumentaires des mobilisations avec celles des contre-experts s’avère efficace, car les élus ne peuvent pas ignorer ces problématiques sanitaires.
Priartem établit des liens entre les différents mouvements de protestation locale et leur fournit des informations, aussi bien que des ressources (lettres, textes de pétitions, arguments scientifiques, commentaires sur les rapports officiels, avis sur la stratégie à adopter) pour leur mobilisation. En revanche, son influence demeure limitée dans le déclenchement des mobilisations comme dans leur coordination.
Les mobilisations demeurent, en effet, d’abord locales : leur objectif principal est d’obtenir le retrait de l’antenne ou d’empêcher sa construction. Elles reprennent rarement à leur compte le mot d’ordre national des associations qui exigent la diminution des seuils d’exposition (d’abord à 1 V/m puis 0,6 V/m). Ce décalage constitue une des caractéristiques du conflit. L’autre découle du contraste entre un mouvement d’opposition en apparence général et fortement structuré et la réalité d’une multitude de mouvements locaux faiblement articulés, si ce n’est par le biais d’Internet. D’une certaine façon, ce mouvement tire sa force précisément de son caractère fragmenté. Un vaste réseau d’individus et d’associations locales s’échangent des informations via le courrier électronique ou Internet. La force de l’argumentaire qu’ils produisent tient au fait que, chacun y contribuant, chacun se l’approprie et ce faisant lui accorde un crédit qui contraste avec l’absence de confiance dans les discours officiels. L’ensemble aboutit à un mouvement protéiforme, qui ne cesse d’évoluer, qui déborde sans cesse les acteurs institutionnels et les opérateurs par sa capacité à introduire de nouveaux éléments dans le débat. Cet argumentaire est difficile à réfuter par les opérateurs, les experts ou les représentants de l’Etat : il agrège des éléments d’ordre scientifique, des articles, des pétitions signées par des médecins, des erreurs commises par les opérateurs ou leurs sous-traitants, des contestations locales, des déclarations de cancers ou de maladies récurrentes signalées autour des antennes. En outre, ces données sont souvent mises en scène et restituées dans un contexte émotionnel où sont exposées les souffrances, voire les maladies mortelles, imputées à la présence de stations de base.
Cet édifice argumentatif et ses modalités de présentation contrastent avec les informations et le type d’intervention que proposent les experts, les opérateurs ou les autorités publiques. La participation de ces derniers dans les réunions publiques est fondée sur des faits et des données scientifiques et professionnelles, qui par nature sont froids, rigoureux et extraits de tout contexte social. A l’inverse, la parole contre-experte est portée par une dynamique sociale. En outre, les arguments des premiers évoluent peu – alors que dans le même temps, les mouvements protestataires ne cessent d’agréger, d’organiser et de structurer leurs données sous une forme qui combine récits individuels et argumentation scientifique.
L’ensemble de ces dimensions produit une opposition frontale en 2002-2003 entre deux groupes, dont la cohérence ne peut être comprise que dans la dynamique des conflits autour des antennes. Si, initialement, les acteurs avaient peu de relations entre eux, le retrait de l’Etat, ainsi que la multiplication des mouvements mis en réseau avec l’aide de Priartem et des contre-experts, génère un antagonisme dual opposant les autorités, experts scientifiques et opérateurs aux associations, groupes de riverains et contre-experts. Chacun de ces groupes construit l’autre sous la figure de « l’ennemi », au point que les échanges deviennent impossibles.
Curieusement, ces groupes adoptent des stratégies similaires, en miroir de celles de l’autre. En premier lieu, chacun recherche des alliés, en allant même jusqu’à chercher l’enrôlement de force. Les élus locaux sont les principales cibles de ces efforts. Ainsi, si un maire accepte l’installation d’une antenne sur le territoire de sa commune, soit parce qu’il en ressent le besoin, soit parce qu’il ne voit pas de raison de s’y opposer dès lors que le dossier est conforme à la réglementation d’urbanisme, il est accusé de faire le jeu des opérateurs. Il se trouve alors soumis à une forte pression politique de la part des opposants. Si, à l’inverse, un maire choisit d’accompagner le mouvement protestataire, par exemple en signant un arrêté municipal d’interdiction d’une antenne, il s’expose à la menace des opérateurs d’attaquer l’arrêté devant les tribunaux. Cela s’est effectivement produit et les arrêtés ont été, pour l’essentiel, cassés. En deuxième lieu, chacun essaie d’élargir la scène des conflits, y compris au plan international : les experts mettent en avant à la fois l’unanimité de la communauté scientifique internationale à considérer qu’il n’y a aucun risque du fait des antennes, et les seuils d’exposition définis en conséquence par l’ICNIRP, repris dans la plupart des réglementations nationales, en accord avec l’OMS et la Recommandation européenne de 1999. Les contre-experts organisent un réseau international ayant pour objectif de démontrer l’existence d’effets délétères des ondes électromagnétiques. Ils utilisent notamment des exemples de réglementations plus strictes (Suisse, Italie) ou des crises survenues à l’occasion de suspicion de cancers autour d’antennes ayant abouti à des décisions de démontage (Valladolid en Espagne) pour fonder leurs réclamations et dénoncer l’attitude laxiste du gouvernement français. En troisième lieu, les deux groupes dénoncent les agendas cachés de l’ennemi, ce qui permet de suggérer des motivations illégitimes et facilite également l’explication de comportements qui leur paraissent incompréhensibles ou insaisissables.
Les deux groupes s’imitent également l’un l’autre, notamment en faisant appel aux experts et en leur demandant de produire un rapport officiel. A la suite du rapport du Pr Zmirou puis de celui commandé par l’Agence Française de Sécurité Sanitaire Environnementale, les associations demandent aux contre-experts de produire leurs résultats, qui sont publiés en 2003. Chacun crée une association nationale : association professionnelle (AFOM) en 2002 pour les opérateurs, association de victimes (AVOM) en 2003 pour les associations. Enfin, chacun organise des mesures concurrentes d’exposition aux rayonnements électromagnétiques.
La complexité du sujet, ainsi que la force et la cohérence des deux positions, rendent très difficile pour les médias de distinguer les parties en présence et beaucoup choisissent de mettre sur le même plan les deux camps. Dans cette confrontation, les médias jouent un rôle actif dans la présentation du conflit, mais leur influence dans l’amplification des mouvements apparaît faible. Ils présentent à quelques exceptions près, les arguments des deux groupes sans prendre partie.
Cette dynamique évolue à partir de 2003. L’inflexion provient surtout de la prise en charge politique du sujet par les élus locaux, sous la forme de chartes, en particulier dans les grandes villes comme Lyon, Marseille et Paris. Ces chartes sont préconisées par un rapport parlementaire de l’OPECST et les opérateurs ont signé un guide avec l’Association des Maires de France pour définir un contenu-cadre. Ces chartes sont intéressantes à plusieurs titres. En premier lieu, elles indiquent clairement que les conflits autour des antennes doivent se résoudre au niveau local, le gouvernement n’étant pas parvenu à trouver une solution au niveau national. En second lieu, elles montrent que l’issue de ces mouvements doit être politique, plutôt que scientifique ou médicale. En troisième lieu, la prise en charge politique implique une redéfinition du problème : les chartes ne prennent pas partie sur le fond du risque sanitaire et n’établissent aucune préconisation au regard de la santé. En revanche, elles intègrent plusieurs dimensions : elles soulignent les bénéfices sociaux et économiques de l’activité, elles prennent au sérieux la préoccupation des populations et sur ces bases définissent des règles du jeu que les opérateurs doivent respecter dans l’installation des antennes ainsi que des obligations quant à l’information sur leur déploiement et sur les mesures de champ à réaliser. En quatrième lieu, en signant ces chartes, les élus affichent leur objectif de suivre étroitement les activités des opérateurs et d’en contrôler le développement. Or, une partie des conflits provenait du sentiment partagé par des groupes de population que personne ne contrôlait les opérateurs ni ne s’intéressait aux effets potentiels de ces installations sur leur santé.
L’impact de ces chartes reste à évaluer. Mais ces initiatives, s’ajoutant au souci des opérateurs de mieux prendre en compte les protestations locales, ainsi qu’à l’amélioration du contrôle qu’ils exercent sur leurs sous-traitants, peuvent rendre compte de l’apparente baisse d’intensité des conflits depuis le début 2004.
Pour conclure, ce cas illustre le fait que les débats autour des risques ne résultent pas d’une information du public qui serait insuffisante, de perceptions erronées ou encore d’attitudes opposées au progrès. Ils prennent naissance dans une dynamique qui est d’abord locale, et se transforme, à travers des erreurs, en sujet de portée nationale. La dynamique est le produit des relations spécifiques qui s’instaurent entre différents acteurs ou organisations. L’idée du risque s’impose progressivement comme nœud du conflit, même si aucun dommage sur la santé n’est formellement constaté. Mais en mettant en avant le risque pour la santé des populations, les mouvements protestataires exercent une pression sur les élus et obtiennent l’attention des médias. Ce cas montre que l’extraction de la question du risque sanitaire du reste de l’activité et de ses bénéfices rend pratiquement impossible sa gestion politique au niveau central puisque, centrée sur la santé, la réponse ne peut satisfaire l’ensemble de la demande sociale qui est bien plus large. Tandis qu’en recadrant la problématique dans le cadre de l’aménagement urbain et du contrôle des niveaux d’exposition, les élus locaux quittent la scène du risque et offrent ainsi des solutions apparemment viables.

Controverses et mobilisations autour des antennes-relais de téléphonie mobile
Olivier Borraz, Michel Devigne, Danielle Salomon
Centre de Sociologie des Organisations – CNRS/FNSP