Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Julien Besançon présente dans un entretien le "Rapport d'enquête : Evaluation de l'AFSSA. Etude auprès des publics et personnels de l'agence. Mars-avril 2003

ENTRETIENS // INTERVIEWS
Édité le 2 Septembre 2004

Rapport : Etude auprès des publics et du personnel de l'Enquête d'évaluation de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments auprès des partenaires et publics de l'agence. Cette enquête vient de paraître, dans le cadre du rapport d'activités 2003/2004 de l'Afssa. L’équipe de recherche était composée de Julien Besançon (coordinateur), Edwige Delecluse, Christelle Salles et Natacha Zibarova


Près de quatre ans après sa création et en lien avec l'évaluation du dispositif de sécurité sanitaire des aliments telle que prévue dans la loi du 1er juillet 1998 "relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme", l'Afssa a souhaité mettre en oeuvre une démarche d'évaluation interne et externe afin de faire le point sur la réalisation de ses missions.

Nous avons posé quelques questions à Julien Besançon

L’Afssa : un nouvel acteur dans le système de sécurité sanitaire français

Quel a été l’objectif de l’étude ?

L'enquête répond à une demande de l'Afssa, établissement dans lequel j'effectuais en 2003 mon terrain de thèse. L'Afssa a été créée par la loi du 1er juillet 1998 qui prévoyait que 5 ans après sa création, l'activité de l'agence serait évaluée par le gouvernement ainsi que par l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques. A partir de 2003, l'agence a cherché à faire un bilan de son activité passée et a mis en place un ensemble d'actions d'auto-évaluation internes à l'établissement. Il manquait cependant à la direction de l'agence un regard extérieur qui rende compte des perceptions que les partenaires de l'agence et son personnel avaient de son organisation, de son fonctionnement et de son activité depuis 1999. Un groupe de recherche a ainsi été constitué avec des étudiants du CSO et nous avons procédé à une enquête par entretiens semi-directifs, méthode habituelle du CSO. Une soixantaine d'entretiens ont été réalisés auprès des représentants des administrations tutelles de l'agence, des industriels du secteur agroalimentaire, de représentants des organisations professionnelles du secteur de l'élevage et de l'agroalimentaire, de représentants des associations de consommateurs, de journalistes, de parlementaires et de personnalités politiques, de personnalités qualifiées participant aux instances de direction de l'agence. Des membres du personnel de l'Afssa, appartenant aux diverses entités de l'agence, ainsi que des présidents des comités d'experts travaillant auprès de l'agence, ont également été interrogés.
L'Afssa attendait du rapport d'enquête une présentation descriptive mais organisée des opinions de ces acteurs sur le bilan de l'agence. Nous avons choisi d'écrire le rapport en nous centrant sur quatre grandes problématiques, qui structuraient fortement les entretiens que nous avons menés : le fonctionnement du dispositif d'expertise des risques alimentaires mis en place par l'Afssa ; la question de l'intégration de l'établissement dans la mesure où l'Afssa, en plus de sa structure d'évaluation, a intégré en son sein un ensemble de laboratoires qui appartenaient auparavant au Centre national d'études vétérinaires et alimentaires ainsi que l'Agence nationale du médicament vétérinaire ; l'articulation entre l'Afssa et ses administrations de tutelle en matière d'évaluation, de gestion et de communication de risques ; enfin les relations de l'agence avec ses partenaires (professionnels, associations de consommateurs, organismes de recherche et agences sanitaires).

Quelles sont les missions de l'Afssa? Combien de personnes travaillent à l'Agence?

L'Afssa a été créée suite à la crise de la vache folle pour renforcer les capacités d'expertise nationales en matière de sécurité alimentaire. L'agence a trois missions principales. La première est l'évaluation des risques sanitaires et nutritionnels : à ce titre elle peut être saisie par le gouvernement, les associations de consommateurs où elle peut s'auto-saisir, pour évaluer les risques présentés par les produits ou procédés alimentaires, les additifs, les matériaux en contact des aliments, les aliments issus des biotechnologies, la présence de contaminants physiques, chimiques ou microbiologiques, ou encore les risques (pour l'homme ou l'animal) représentés par des maladies animales comme l'ESB ou la tremblante du mouton… L'Afssa est obligatoirement consultée par le gouvernement sur les projets de textes réglementaires dans son champ de compétence. L'agence émet des avis et des recommandations de nature à préserver la santé publique et la santé animale. Elle est intervenue à plusieurs reprises dans des situations d'urgence, en particulier lors de ses premières années d'existence : crise de la dioxine dans les poulets, intoxications au Coca-Cola, épidémies de listériose, contamination des produits de la mer par les naufrages de l'Erika ou du Prestige, crise de la vache folle de 2000… La seconde mission de l'Afssa est d'apporter un appui scientifique et technique à ses ministères de tutelle (ministères de la Santé, Agriculture et Consommation) pour l'élaboration des réglementations ou de plans de surveillance, la mise au point de tests, la mise en œuvre de recherches appliquées… Ce sont les 13 laboratoires de l'Afssa répartis sur le territoire qui assurent cette mission. Enfin, l'Afssa assure l'évaluation et la police sanitaire (autorisation de mise sur le marché, inspections des établissements de production et de distribution) en matière de médicament vétérinaire. L'Afssa compte plus de 700 personnes : 60 sont dédiées à l'évaluation des risques, 60 au médicament vétérinaire, le reste à l'appui scientifique et technique dans les laboratoires.

La loi du 1 juillet 1998 a donné à l’Agence la mission de « rationaliser » le système d’évaluation des risques dans le domaine de la sécurité alimentaire. Comment l'agence a-t-elle procédé ?
L'expertise des risques alimentaires était auparavant dispersée dans de multiples comités, à l'organisation et au fonctionnement très hétérogènes. L'agence a regroupé et restructuré ces comités en leur donnant des principes identiques : l'expertise de l'agence se devait d'être de haute qualité scientifique, indépendante des intérêts économiques et politiques et transparente dans ses modalités de fonctionnement et dans ses résultats. L'Afssa a ainsi mis en place 10 comités formés d'experts spécialisés, recrutés par un appel à candidatures dans les organismes de recherche, d'enseignement supérieur et les établissements hospitalo-universitaires. Elle a défini des règles de fonctionnement de ces comités, mis en place un système-qualité de l'expertise, demandé aux experts de remplir des déclarations de conflits d'intérêts… L'agence rend obligatoirement publics tous ses avis. Même s'il reste des marges de progrès importantes, de l'avis des partenaires de l'Afssa que nous avons interrogés, l'expertise des risques alimentaires s'est améliorée. Les avis de l'agence paraissent pour la plupart de bonne qualité scientifique et indépendants des lobbies agroalimentaires comme des intérêts politiques. L'Afssa a su se faire une place dans le système de sécurité alimentaire, aux côtés des administrations, des professionnels ou des associations de consommateurs.

Quels sont les rapports entre l’Afssa et ses ministères de tutelle ? L’Afssa est-elle réellement indépendante ?

La création et l'installation de l'Afssa dans le système sanitaire ont été difficiles dans la mesure où les administrations, qui assuraient jusque-là l'expertise et la gestion des risques alimentaires, se voyaient dépossédées d'une partie de leurs prérogatives. L'agence a été créée selon le principe, mis en avant par le gouvernement, d'une séparation entre l'évaluation et la gestion des risques : selon cette séparation, l'agence doit estimer de façon quantitative ou qualitative la nature des dangers et leur probabilité d'apparition. Elle doit formuler des avis et des recommandations pour les autorités de gestion des risques, qui restent libres de prendre une décision conforme ou non, de suivre ou non ces avis. Ce principe a été pensé pour éviter que les avis scientifiques soient influencés par des considérations économiques ou politiques ainsi que pour laisser la responsabilité de la décision aux ministres et à leurs administrations.
Pourtant dans le cas présent, on constate un fonctionnement assez conflictuel du système de régulation des risques et des tensions entre l'Afssa et ses administrations de tutelle. Ces dernières proviennent du fait que la loi ne limite pas l'Afssa à la simple estimation des risques mais lui permet de se prononcer sur toutes les mesures de gestion décidées par les ministères. La loi a ainsi mis en en place une forte articulation entre l'évaluation et la gestion des risques : par exemple, l'Afssa doit être destinataire des résultats des plans de contrôle et de surveillance et elle doit se prononcer sur la qualité de ces plans. Lorsque l'Afssa se prononce sur les mesures de gestion, les administrations ont alors parfois l'impression d'être placées en situation de dépendance par rapport aux instances d'expertise ou d'être remises en cause par les avis de l'agence. De l'autre côté, l'Afssa a le sentiment que les tutelles veulent limiter ses prérogatives et l'empêcher de faire toutes les recommandations qu'elle juge nécessaires.
Les acteurs que nous avons rencontrés constatent donc que l'articulation entre l'Afssa et ses administrations de tutelle est encore ambiguë. Certains représentants de professionnels ou de consommateurs reprochent à l'Afssa de faire des avis trop "précautionneux", sans tenir compte des contraintes de faisabilité ou des conséquences économiques de ces avis. Ils reprochent également aux administrations de suivre trop systématiquement les avis scientifiques, sans prendre la responsabilité de définir un niveau de risque acceptable ou d'introduire d'autres considérations qui pourraient venir nuancer l'avis scientifique. Nombreux sont ceux qui réclament l'institutionnalisation d'une véritable expertise socio-économique qui permettrait aux administrations de mettre en avant de façon explicite, à côté des avis sanitaires rendus par l'agence, des arguments économiques, techniques, etc.. et de procéder à des analyses de type coûts/bénéfices. Un tel dispositif permettrait de mettre en œuvre des politiques de risque sans doute plus proportionnées.

Quelles ont été les suites de votre rapport ?

Notre rapport a été envoyé à toutes les personnes interrogées et il a été présenté en conseil d'administration de l'agence, où il a donné lieu à une bonne discussion. Il a également été communiqué aux inspections ministérielles et à l'Office parlementaire qui terminent actuellement leurs travaux. Il s'agit maintenant de voir quelles seront les conclusions de ces inspections et les propositions de réforme de dispositif créé en 1999.

L'étude vient d'être publiée dans le cadre du rapport d'activités 2003/2004 de l'Afssa
et sera prochaînement disponible sur le site de l'agence.
www.afssa.fr