Sciences Po CSO/CNRS CNRS

Le 29 janvier, à 9h, Louis Simard a soutenu sa thèse : Conflits d'environnement et concertation : Le cas des lignes THT en France et au Québec.

ENTRETIENS // INTERVIEWS
Édité le 7 Janvier 2003

Composition du jury : Christine Musselin, directeur de la thèse ; Michel Gariepy, professeur à la faculté d'aménagement et d'urbanisme, Université de Montréal ; Jean-Michel Fourniau, directeur de recherche à l'Inrets ; Pierre Lascoumes, Cevipof et Jean-François Chanlat, professeur associé à Paris Dauphine.

RÉSUMÉ DE LA THÈSE
Qu’il s’agisse d’implanter une autoroute, un aéroport, un site de gestion des déchets, une méga-porcherie, un barrage hydroélectrique, une usine de produits chimiques ou une ligne de TGV, aujourd’hui, les grands projets rencontrent une opposition systématique. Ce phénomène est depuis une quinzaine d'années au cœur de l'actualité et agit comme un moteur de l'évolution de l'action publique.

Différents dispositifs encadrent la conduite des projets. Information, consultation, concertation, délibération, négociation et suivi sont aujourd'hui des notions incontournables au cœur du processus décisionnel. Réunissant autour de la même table élus, experts, citoyens, associatifs et maîtres d'ouvrage, les nouveaux dispositifs et lieux de concertation entendent éviter ou limiter les conflits à la source en misant sur un partage et une co-construction de l'information, une harmonisation des intérêts et la recherche du consensus en misant sur une reconnaissance symétrique des multiples interlocuteurs.

Aux aménagements administratifs innovants s'ajoutent les efforts notables des maîtres d'ouvrage qui dorénavant ne peuvent plus passer en force en comptant sur l’appui inconditionnel de l’État. Aujourd'hui, les entreprises revoient leurs manières de faire en développant des pratiques qui se veulent plus respectueuses de l'environnement, plus ouvertes aux populations locales et à leurs préoccupations et négocie directement avec certains groupes.

Pourtant, cet ensemble de mesures actuelles et en développement ne semblent pas réduire ou maîtriser les oppositions.

À partir du cas du transport de l’électricité et de la conduite des projets de lignes à très haute tension (THT) en France et au Québec, cette thèse propose une analyse de la mise en œuvre de la gouvernance environnementale à l’enseigne de l’action concertée en s’appuyant sur la notion d’apprentissage. La recherche comparée montre notamment que la capacité à apprendre de leurs expériences et à construire des alliances avec certains acteurs permet aux maîtres d’ouvrage de déplacer l’essentiel de la conduite des projets, en amont et en aval de la consultation publique formelle et des dispositifs délibératifs prévus par la procédure. La mise en œuvre de la gouvernance environnementale se traduit ainsi par l’augmentation du déséquilibre des ressources entre les acteurs concernés, et par une institutionnalisation de la négociation comme mode d’action déterminant grâce au développement de différents types d’ententes (actes publics conventionnels) entre certaines catégories d’acteurs qui dans leur application ne répondent pas toujours aux principes traditionnels de l’action publique.

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La première partie de la thèse permet de présenter la problématique générale dans laquelle se pose l’articulation des conflits d’environnement et l’action concertée (chapitre 1 : Conflits environnementaux et gouvernance : quelle mise en œuvre des projets?). Le secteur de l’énergie, dans lequel s’inscrit le transport de l’électricité et les lignes THT, est avec celui des transports, le secteur qui génère le plus de projets majeurs. Contrairement à la production, le cas du transport de l’électricité a rarement fait l’objet d’études approfondies. La pertinence de son étude apparaît premièrement dans le contexte actuel de mondialisation et d’ouverture des marchés de l’énergie en Europe comme en Amérique, le transit en gros d’énergie des pôles en surproduction, comme en France et au Québec, vers d’autres dans le besoin devient déterminant. Deuxièmement, les maîtres d’ouvrage des lignes THT en France et au Québec sont parmi ceux qui cumulent le plus d’expériences et influencent davantage la mise en œuvre de la gouvernance environnementale.

Catégorisés comme de grands projets d’infrastructures, les lignes THT sont encadrées par des procédures légales, administratives et organisationnelles qui prévoient différentes phases d’échanges (concertation, délibération, négociation) avec les différentes catégories d’acteurs concernés (chapitre 2 : Cadres formels, procédures, structures organisationnelles et actes publics conventionnels autour des lignes THT). De plus, au fil des ans, sont venus se joindre aux procédures, des outils (protocoles, programmes et ententes) ayant pour objet de faciliter l’atteinte d’accord entre les parties, notamment en prévoyant différentes mesures de compensation. Ces divers dispositifs de délibération (politiques procédurales) et de négociation (actes publics conventionnels), caractérisent ce qu’il est convenu d’appeler aujourd’hui la gouvernance dans le domaine de l’environnement et de l’aménagement et dont le référentiel est celui de l’action concertée.

Enfin, cette première partie de la thèse se termine sur la présentation des quatre projets de lignes THT retenus et permet de décrire pour chacun d’entre eux : les caractéristiques techniques et économiques de l'ouvrage, les principaux acteurs concernés, les spécificités territoriales, la séquence des événements pour chacune des étapes de la conduite du projet, les différents avis formulés ainsi que la décision finale. Deux cas ont été retenus pour la France et deux cas également pour le Québec à raison d’un projet en milieu urbain et un autre en milieu rural de part et d’autre de l’Atlantique (chapitre 3 : Il était quatre fois, une ligne THT).

La deuxième partie de la thèse propose une description comparée des logiques d'action que laissent voir les projets tout au long de leur déroulement. Les très fortes convergences qu’il faut alors observer entre ces logiques d’action, d’un cas à l’autre, nous conduisent à ne pas retenir une présentation par projet mais à adopter une description transversale qui met clairement en évidence les récurrences. Cette deuxième partie se traduit ainsi par un découpage des conduites de projets en trois tranches, essentiellement chronologiques, qui correspondent à autant de chapitres.

En vue de la préparation d’un conflit potentiel, les maîtres d’ouvrage accumulent de l’information, anticipent et tentent de prévoir le déroulement du projet en organisant des rencontres en amont avec les acteurs identifiés comme pertinents. Différentes stratégies d’enrôlement sont mises en œuvre à l’égard de ces derniers dans un contexte où ils bénéficient de la bienveillance des services administratifs. Alliée naturelle bien que vigilante, la tutelle gouvernementale apparaît dépassée au plan technico-économique pour exercer un réel contrôle sur la justification des projets alors que les autres services publics sollicités pour avis hésitent par crainte des représailles politiques, ou bien ont peine à participer pleinement à cette première tranche chronologique des projets par manque de ressources. Bien qu’approchés également à cette étape, les élus du niveau supérieur restent en retrait, préférant ne pas s’immiscer dans des conflits qui se déploieront davantage à l’échelle locale. Dès lors, se construisent des alliances et débutent des négociations entre les maîtres d’ouvrage et les maires, ces derniers néanmoins ambivalents à prendre position trop rapidement. Dans les cas québécois, en raison du caractère davantage public des délibérations des audiences publiques éventuelles, les négociations avec les représentants agricoles et les maires sont plus intenses et se traduisent par des changements dans les tracés ou des dépassements dans les compensations prévues par les ententes cadres (Chapitre 4 : Information, consultation et concertation : préparation d’un conflit en devenir).

La seconde tranche des projets se divise en deux phases. La première se démarque par l’entrée en scène des opposants et la deuxième par la tenue des enquêtes publiques en France et des audiences publiques au Québec. Fruit d’une opposition ponctuelle ou épisode d’une histoire militante plus vaste, la contestation des projets de lignes THT s’organise autour d’arguments et d’actions multiples. Substantives ou processuelles, les raisons de s’opposer aux projets se succèdent au gré de l’évolution de la politisation produite par les différents types d’actions déployés par les groupes de citoyens, riverains et défenseurs de l’environnement. Se met alors en œuvre une contre-attaque de la part des maîtres d’ouvrage par des actions spécifiques en vue de garder la main ou de renverser la vapeur. Le dialogue et la négociation apparaissant souvent impossibles à ce stade. Les enquêtes (France) et les audiences publiques (Québec) sont un mauvais moment à passer pour les maîtres d’ouvrage. Selon la nature sensiblement différente de l’exercice, il s’agira pour ses derniers de relever le défi à caractère technique et juridique et de « fliquer » l'enquête publique en France pour éviter le vice de forme et au Québec de « vendre le projet » en remplissant une mission à caractère plus communicationnel. Pour les opposants, cette phase crée un momentum pour la mobilisation allant jusqu’à lui donner des allures de référendum. Somme toute, les enquêtes et les audiences publiques sont des exercices exigeants et les opposants ont peu de ressources pour y participer. Par ailleurs, les pressions et les contraintes diverses que subissent les commissaires responsables, leurs origines professionnelles dans le cas français et l’aspect consultatif ces procédures limitent la portée de celles-ci (Chapitre 5 : Confrontation et consultation publique : opportunité et épreuve).

Également divisée en deux phases, la dernière tranche présente les différentes négociations menées par les maîtres d’ouvrage, de l'avis de la commission jusqu'à la fin du projet d’abord avec les maires et ensuite avec les propriétaires terriens. Aujourd’hui, l’atteinte d’un accord minimal avec les élus locaux est une quasi-condition à la déclaration d’utilité publique (France) ou au décret (Québec). Le passage en force (de Paris ou de Québec) se conçoit difficilement. Des accords sont donc négociés à la pièce avec les maires en fonction du rapport de force qui s’établit. L’expérience des maîtres d’ouvrage leur permet de déployer des tactiques et des stratégies (tactiques de l’usure : et de « l’allié-partenaire » ) afin de restreindre l’escalade des compensations, de contenir l’opposition et d’éviter les blocages. Malgré cela, on observe de nombreux dépassements des cadres normatifs établis et parfois des modes de négociations atypiques qui débordent le cadre même des projets. La seconde phase qui concerne le démarchage des propriétaires laisse également voir la mise en œuvre de stratégies éprouvées (tactiques de l'usure et de l’encerclement) dans le même esprit qu’à la phase précédente. Graduellement l’opposition diminue et la mobilisation s’effrite, notamment en raison du manque de ressources des opposants. Dans certains cas, une ultime négociation « chirurgicale » et atypique est menée au cœur de ceux-ci afin d’éviter le blocage mais cela laisse des marques à l’échelle du territoire (Chapitre 6 : de la post consultation à l'issue des projets : démarchages, négociations et blocages).

La dernière partie de la thèse propose une analyse de ces trois tranches chronologiques des projets de lignes THT à partir de la notion d’apprentissage afin d’apporter un éclairage critique sur la mise en œuvre de la gouvernance environnementale et des dispositifs de délibération et de négociation observés. Dans un premier temps, un chapitre décrit à tour de rôles les « bonnes raisons » qu’ont d’apprendre les maîtres d’ouvrage et les autres acteurs concernés. Si l’apprentissage est un phénomène généralisé chez les premiers, avec des opportunités et des produits diversifiés à l’échelle des attitudes, des routines, des outils et des structures, il se fait plus rare et problématique chez d’autres. La capacité d’apprendre se révèle dès lors pour les acteurs comme un amplificateur de ressources pour l’action. De plus, l’analyse fait l’hypothèse que l’apprentissage en cycle complet (March et Olsen, 1991) n’est possible que de manière relationnelle, c’est-à-dire en apprenant avec l’autre, ce qui suggère une rencontre minimale des intérêts. Néanmoins, l’irréductible imprévisibilité des projets, les nombreux obstacles à l’apprentissage et l’apprentissage réciproque conflictuel font des projets des systèmes d’action toujours uniques et dépendants d’autres systèmes d’action. Ces derniers, jamais totalement prévisibles malgré les effets d’apprentissage, sont fortement influencés par différents « espaces-temps » (Chapitre 7 : L’apprentissage et ses limites : prévisibilité et imprévisibilité dans la conduite des projets).

Dans un deuxième temps, un dernier chapitre identifie d’abord les limites des dispositifs délibératifs (politiques procédurales) à partir d’une série de critères (Callon et al., 2001) et ensuite, les limites de la mise en œuvre des actes publics conventionnels (APC). L’analyse défend l’idée que l’asymétrie constatée des ressources et de l’expérience entre les acteurs est loin de permettre l’atteinte de l’idéal préconisé par les politiques procédurales. En effet, la tendance observée par l’analyse comparative est le déplacement de l'essentiel de la conduite des projets en dehors de l’instance délibérative. A cet égard, la réhabilitation de la notion de pouvoir pour l’analyse de ce type de situation s’avère nécessaire pour mieux rendre compte des logiques d’action. L’analyse montre également que la mise en œuvre des APC laisse voir une flexibilité, des écarts et une escalade dans la négociation des compensations avec certains acteurs et questionne la place des principes d’égalité et d’efficacité dans l’action publique concertée (Chapitre 8 : Délibération et négociation : les conséquences de la mise en œuvre de la gouvernance environnementale).

En conclusion, la thèse identifie cinq conséquences de la gouvernance environnementale : 1) la confirmation et l’augmentation du déséquilibre des forces en présence ; 2) l’effritement du principe d’équité ; 3) des situations productrices d’impasses et d’indécisions ; 4) le désinvestissement démocratique ; 5) le durcissement de l’opposition. Enfin, ces cinq conséquences de la mise en œuvre de la conduite « concertée » des projets questionnent le développement d’un modèle de gouvernance de l’action publique et des effets « horizontaux » de celui-ci.

Démarche et méthode
La démarche de recherche retenue dans ce travail de thèse repose sur la comparaison de plusieurs études de cas. L’analyse du déroulement concret de la conduite des projets de lignes THT laisse voir l’intervention d’une grande variété d’acteurs et la multiplication d’arguments et d’actions dans le temps. La forte politisation des projets et leur longue durée nous a obligé à les étudier a posteriori afin de pouvoir rendre compte de l’ensemble de l’histoire et de l’enchaînement des logiques d’action que porte chacun des projets. En plus des différents terrains retenus, nous avons participé à différentes activités : séminaires de formations des agents des entreprises, négociations des conventions avec les propriétaires, « fête » de chantier, séances de débat public et d’audiences publiques, visite de terrains, etc. Les principales sources sur lesquelles repose ce travail ont été : des revues de presse, des documents administratifs (lois, règlements, circulaires, rapports, avis, correspondances, etc.), corporatifs, associatifs liés de près ou de loin aux projets, rapports d’experts, études d’impacts, rapports d’enquêtes publiques et d’audiences publiques, protocoles, ententes, programmes en lien avec les projets, et en grande partie, un corpus d’environ 165 entretiens semi-directifs réalisés auprès de membres des deux maîtres d’ouvrage, de militants associatifs, de citoyens, de riverains, de propriétaires agricoles, d’élus locaux, régionaux et nationaux, de journalistes, de consultants, d’agents de l’administration communale, départementale, régionale et nationale et de commissaires, tous impliqués dans les projets étudiés ou le transport de l’électricité.